Децентралізація: упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою

Реформа децентралізації, яка наразі відбувається в Україні, створила підґрунтя для укорінення кардинальних інституційних перетворень, підвищення якості життя громадян і має велике значення для продовження секторальних реформ. Зміна системи управління територіями, децентралізація у сферах медицини, о...

Ausführliche Beschreibung

Gespeichert in:

Bibliographische Detailangaben
Datum:	2019
1. Verfasser:	Двігун, А.О.
Format:	Artikel
Sprache:	Ukrainian
Veröffentlicht:	Інститут економіки промисловості НАН України 2019
Schriftenreihe:	Економічний вісник Донбасу
Schlagworte:	Міжнародна та регіональна економіка
Online Zugang:	http://dspace.nbuv.gov.ua/handle/123456789/161139
Tags:	Tag hinzufügen Keine Tags, Fügen Sie den ersten Tag hinzu!
Назва журналу:	Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine
Zitieren:	Децентралізація: упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою / А.О. Двігун // Економічний вісник Донбасу. — 2019. — № 3 (57). — С. 30-36. — Бібліогр.: 19 назв. — укр.

Institution

Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine

id	irk-123456789-161139
record_format	dspace
spelling	irk-123456789-1611392019-12-01T01:25:30Z Децентралізація: упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою Двігун, А.О. Міжнародна та регіональна економіка Реформа децентралізації, яка наразі відбувається в Україні, створила підґрунтя для укорінення кардинальних інституційних перетворень, підвищення якості життя громадян і має велике значення для продовження секторальних реформ. Зміна системи управління територіями, децентралізація у сферах медицини, освіти, надання послуг демонструють значні темпи й головне – реальні позитивні зрушення. У статті проаналізовано стан упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою в Україні. Незмінною залишається п’ятірка регіонів-лідерів у реалізації завдань децентралізації, а саме: Житомирська, Чернігівська, Дніпропетровська, Запорізька, Хмельницька області. Але загальна картина процесу формування ОТГ має негативні ознаки: площа всіх ОТГ становить 41% від загальної площі України. Чисельність жителів ОТГ складає 29,1% від загальної кількості населення України. Станом на вересень 2019 р. тільки 20 районів із наявних 488 повністю покрито ОТГ. Налічується 86 районів, де не створено жодної ОТГ, 37% від усіх ОТГ мають кількість жителів менше 5 тис. осіб. У 30% областей малочисельні громади займають близько 50% від їх загальної кількості. Серед основних проблем завершення першого етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади та ризиків, пов’язаних з ними, –загострення успадкованих територіальних диспаритетів, проблеми інституційної досконалості децентралізованих одиниць, які отримують делеговані повноваження. У статті обґрунтовано рекомендації щодо упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою в Україні на державному та регіональному рівні. Реформа децентрализации, которая сейчас происходит в Украине, создала почву для укоренения кардинальных институциональных преобразований, повышения качества жизни граждан и имеет большое значение для продолжения секторальных реформ. Изменение системы управления территориями, децентрализация в сферах медицины, образования, предоставления услуг демонстрируют значительные темпы и главное – реальные положительные сдвиги. В статье проанализировано состояние внедрения новой системы административно-территориального устройства в Украине. Неизменной остается пятерка регионов-лидеров в реализации задач децентрализации, а именно: Житомирская, Черниговская, Днепропетровская, Запорожская, Хмельницкая области. Но общая картина процесса формирования ОТГ имеет негативные признаки: площадь всех ОТГ составляет 41% от общей площади Украины. Численность жителей ОТГ составляет 29,1% от общего количества населения Украины. По состоянию на сентябрь 2019 г. только 20 районов из имеющихся 488 полностью покрыто ОТГ. Насчитывается 86 районов, где не создано ни одной ОТГ, 37% от всех ОТГ имеют количество жителей менее 5 тыс. человек. В 30% областей малочисленные общины занимают около 50% от их общего количества. Среди основных проблем завершения первого этапа реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти и рисков, связанных с ними, – обострение унаследованных территориальных диспаритетлв, проблемы институционального совершенства децентрализованных единиц, получающих делегированные полномочия. В статье обоснованы рекомендации по внедрению новой системы административно-территориального устройства в Украине на государственном и региональном уровне. The decentralization reform that is currently taking place in Ukraine has set the stage for radical institutional changes, for improving the quality of life of citizens and for the continuation of sectoral reforms. Changes in the territorial management system, decentralization in the fields of medicine, education, service delivery are showing considerable pace and, most importantly, real positive developments. The article analyzes the state of implementation of the new system of administrative and territorial system in Ukraine. The five leading regions in implementing the tasks of decentralization remain unchanged, namely: Zhytomyr, Chernihiv, Dnipropetrovsk, Zaporozhye, Khmelnitsky regions. But the overall picture of the process of forming an UTC has negative signs: the area of all UTC is 41% of the total area of Ukraine. The population of UTC is 29.1% of the total population of Ukraine. As of September 2019, only 20 districts out of the 488 available are fully covered by UTC. There are 86 districts where no UTC s have been created, 37% of all UTCs have a population of less than 5,000. Man. In 30% of the oblasts, small communities account for about 50% of their total. Among the main problems in completing the first stage of reforming local government and territorial organization of government and the risks associated with them are the exacerbation of inherited territorial disparities, the problems of institutional excellence of decentralized units receiving delegated powers. The article substantiates the recommendations for the introduction of a new system of administrative and territorial structure in Ukraine at the state and regional level. 2019 Article Децентралізація: упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою / А.О. Двігун // Економічний вісник Донбасу. — 2019. — № 3 (57). — С. 30-36. — Бібліогр.: 19 назв. — укр. 1817-3772 DOI: 10.12958/1817-3772-2019-3(57)-30-36 http://dspace.nbuv.gov.ua/handle/123456789/161139 338.244.47+35.071 uk Економічний вісник Донбасу Інститут економіки промисловості НАН України
institution	Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine
collection	DSpace DC
language	Ukrainian
topic	Міжнародна та регіональна економіка Міжнародна та регіональна економіка
spellingShingle	Міжнародна та регіональна економіка Міжнародна та регіональна економіка Двігун, А.О. Децентралізація: упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою Економічний вісник Донбасу
description	Реформа децентралізації, яка наразі відбувається в Україні, створила підґрунтя для укорінення кардинальних інституційних перетворень, підвищення якості життя громадян і має велике значення для продовження секторальних реформ. Зміна системи управління територіями, децентралізація у сферах медицини, освіти, надання послуг демонструють значні темпи й головне – реальні позитивні зрушення. У статті проаналізовано стан упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою в Україні. Незмінною залишається п’ятірка регіонів-лідерів у реалізації завдань децентралізації, а саме: Житомирська, Чернігівська, Дніпропетровська, Запорізька, Хмельницька області. Але загальна картина процесу формування ОТГ має негативні ознаки: площа всіх ОТГ становить 41% від загальної площі України. Чисельність жителів ОТГ складає 29,1% від загальної кількості населення України. Станом на вересень 2019 р. тільки 20 районів із наявних 488 повністю покрито ОТГ. Налічується 86 районів, де не створено жодної ОТГ, 37% від усіх ОТГ мають кількість жителів менше 5 тис. осіб. У 30% областей малочисельні громади займають близько 50% від їх загальної кількості. Серед основних проблем завершення першого етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади та ризиків, пов’язаних з ними, –загострення успадкованих територіальних диспаритетів, проблеми інституційної досконалості децентралізованих одиниць, які отримують делеговані повноваження. У статті обґрунтовано рекомендації щодо упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою в Україні на державному та регіональному рівні.
format	Article
author	Двігун, А.О.
author_facet	Двігун, А.О.
author_sort	Двігун, А.О.
title	Децентралізація: упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою
title_short	Децентралізація: упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою
title_full	Децентралізація: упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою
title_fullStr	Децентралізація: упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою
title_full_unstemmed	Децентралізація: упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою
title_sort	децентралізація: упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою
publisher	Інститут економіки промисловості НАН України
publishDate	2019
topic_facet	Міжнародна та регіональна економіка
url	http://dspace.nbuv.gov.ua/handle/123456789/161139
citation_txt	Децентралізація: упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою / А.О. Двігун // Економічний вісник Донбасу. — 2019. — № 3 (57). — С. 30-36. — Бібліогр.: 19 назв. — укр.
series	Економічний вісник Донбасу
work_keys_str_mv	AT dvígunao decentralízacíâuprovadžennânovoísistemiadmínístrativnoteritoríalʹnogoustroû
first_indexed	2025-07-14T13:44:15Z
last_indexed	2025-07-14T13:44:15Z
_version_	1837630128349249536
fulltext	А. О. Двігун 30 Економічний вісник Донбасу № 3(57), 2019 УДК 338.244.47+35.071 doi: 10.12958/1817-3772-2019-3(57)-30-36 А. О. Двігун, доктор економічних наук, ORCID 0000-0002-0168-8682, e-mail: dvigun.alla@gmail.com, Національний інститут стратегічних досліджень при Президентові України, м. Київ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ: УПРОВАДЖЕННЯ НОВОЇ СИСТЕМИ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ Постановка проблеми. Після п’яти років актив- ного впровадження реформи децентралізації, її справедливо вважають однією з найуспішніших ре- форм в Україні. Завдяки створенню нової системи розподілу владних повноважень між центральними та місцевими органами влади в Україні сьогодні фактично формується нова система відносин між різними гілками влади та новий баланс стримувань і противаг. Упорядкування адміністративно-територіаль- ного устрою й удосконалення системи організації влади – важливі завдання комплексної реформи де- централізації. Реформа децентралізації створила підґрунтя для укорінення кардинальних інституційних пере- творень, підвищення якості життя громадян і має ве- лике значення для продовження секторальних ре- форм. Зміна системи управління територіями, де- централізація у сферах медицини, освіти, надання послуг демонструють значні темпи й головне – реа- льні позитивні зрушення. Децентралізація формує зв’язки нової якості між регіонами внаслідок вбудовування в систему адміністративно-територіального устрою нових одиниць – об’єднаних територіальних громад, що по-новому визначають координацію та підпорядко- ваність суб’єктів адміністративного устрою. Ре- форма децентралізації має великий потенціал для стимулювання розвитку регіонів, а через нього – розвитку всієї країни. Разом із тим вона містить певні виклики, пов’язані як із перебігом її впрова- дження, так і з впливом на різноманітні сфери су- спільно-політичного та соціально-економічного життя. Серед основних джерел ризиків – ускладнення проведення макроекономічної політики, особливо щодо фіскальної координації, загострення успадко- ваних територіальних диспаритетів, проблеми ін- ституційної досконалості децентралізованих оди- ниць, які отримують делеговані повноваження. Про- тидія цим ризикам має бути у центрі уваги продов- ження політики децентралізації в Україні. Отже но- вий етап реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, який відбуватиметься протягом 2019–2021 рр., повинен спиратися, перш за все, на кардинальні зміни норма- тивно-законодавчої бази щодо упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування та державного управ- ління, оскільки невідкладне завершення процесу де- централізації, це є гарантія передачі реальної влади, фінансів та ресурсів на місця, гарантія завершення секторальної децентралізації, і відповідно, набли- ження послуг до кожного мешканця громади та за- безпечення їх якості. Вивченість проблеми. Питаннями децентралі- зацій влади, упровадження нової системи адмініст- ративно-територіального устрою, перебігу секто- ральної децентралізації присвячено роботи таких вчених, як: Т. Барановська [1], В. Борщевський, Т. Гладка [2], І. Гнидюк, Ю. Гороховська [3], Я. Жа- ліло [4], Н. Корінь, В. Ляшенко [6, 7], А. Павлюк [8], І. Сторонянська [9] та багато інших. Але аналіз реальної децентралізації та стану впровадження нової системи адміністративно-тери- торіального устрою, можливих напрямів вирішення проблем, що виникли на шляху перебігу перетво- рень, має велике значення для розвитку регіонів, те- риторіальної організації влади тощо. Метою дослідження є оцінка стану реформу- вання адміністративно-територіального устрою, ви- явлення існуючих проблем та напрямів вдоскона- лення. Виклад основного матеріалу. Реформа місце- вого самоврядування в Україні має тривалу історію, і за період незалежності було декілька спроб рефор- мувати місцеве самоврядування в Україні. І загалом можна говорити про утвердження, розвиток і мо- дернізацію місцевого самоврядування в Україні: З прийняттям у 1996 р. Конституції України було затверджено нинішню систему вітчизняного місцевого самоврядування. У 1997 р. Україна також ратифікувала Європейську хартію місцевого само- врядування. У 2014 р. була затверджена загальна концепція реформи. Тобто чітко була визначена філософія того, як вона повинна проводитися. У контексті цієї філософії були прийняті кілька ключових норма- тивно-правових актів. Зокрема, закони про добро- вільне об'єднання територіальних громад (ОТГ) та співробітництво громад. Також у рамках бюджетної децентралізації були внесені зміни до Бюджетного кодексу, удосконалено функціонування інституту старост в ОТГ; врегульовано механізм добровіль- А. О. Двігун 31 Економічний вісник Донбасу № 3(57), 2019 ного об’єднання територіальних громад, розташова- них на територіях суміжних районів; законодавчо запроваджено механізм добровільного приєднання до ОТГ, визнаної спроможною, суміжної сільської або селищної територіальної громади; прийнято за- кон, яким запроваджується механізм добровільного приєднання до територіальних громад міст облас- ного значення суміжних сільських та селищних те- риторіальних громад; унормовано систему оплати праці посадовців органів місцевого самоврядування, у тому числі в ОТГ, тощо. Таким чином, були офор- млені юридичні рамки для старту і проведення пер- шого етапу реформи. Попри позитивну динаміку та помітні резуль- тати реформування, існує низка проблемних питань, що формують ризики для системного завершення реформи адміністративно-територіального устрою. 1. Не ухвалено базового закону про адміністра- тивно-територіальний устрій. По суті країна досі користується системою ад- міністративно-територіального устрою, що склалася в часи СРСР (Указ Президії Верховної Ради УРСР «Про порядок вирішення питань адміністративно- територіального устрою Української РСР» від 12 бе- резня 1981 р. № 1654-X). У Верховній Раді Україні під №8051 було (2018 р.) зареєстровано проект Закону «Про засади адміністративно-територіального устрою України», проте досі цей закон так і не було розглянуто. Такий стан реалізації реформи сьогодні прово- кує конфлікт із старою радянською системою адмі- ністративно-територіального устрою на базовому та проміжному рівнях. 2. Незавершеність розробки перспективних планів формування територій громад регіонів та «за- тягування» процесу добровільного об’єднання тери- торіальних громад. Станом на вересень 2019 р. Урядом затвер- джено перспективні плани для 23 областей. Вони є неповними (охоплюють 87,6% площі країни) та не виконують своєї головної функції – запобігання створенню неспроможних ОТГ. До перспективних планів постійно «постфактум» вносяться зміни щодо тих ОТГ, які пройшли процедуру об’єднання без урахування вимог щодо їх спроможності; Згідно перспективних планів формування тери- торій громад 23 областей, затверджених Урядом, по- винно бути створено 1356 ОТГ, в які об'єднаються 9702 територіальні громади. Станом на 01.09.2019 р. в Україні створено 951 ОТГ, з них 69 ОТГ очікують рішення ЦВК про призначення перших виборів. 806 ОТГ, в яких вибори відбулись у 2015-2018 рр., мають прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом. Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування засвідчує різну інтенсивність створення ОТГ в окре- мих регіонах. У загальному рейтингу регіонів щодо формування ОТГ, складеному на основі 6 кількісних параметрів, лідирують Житомирська (перше місце), Чернігівська (друге), Дніпропетровська (трете), За- порізька (четверте), Хмельницька області. Але загальна картина процесу формування ОТГ не є дуже позитивною. Площа всіх ОТГ становить 41% від загальної площі України (228,8 тис. км2). Чисельність жителів ОТГ складає 29,1% від загаль- ної кількості населення України. Станом на вере- сень 2019 р. тільки 20 районів із наявних 488 пов- ністю покрито ОТГ. Налічується 86 районів, де не створено жодної ОТГ. Середня кількість територіа- льних громад, що об’єдналися в одну ОТГ, зменши- лась із 5,1 у 2015 р. до 4,5 у 2019 р., 37% від усіх ОТГ мають кількість жителів менше 5 тис. осіб (у 2015 р. ця частка становила 31,4%). У 30% областей мало- чисельні громади займають близько 50% від їх зага- льної кількості. По регіонах найгірша ситуація спостерігається у Закарпатській (останнє місце в рейтингу), Кірово- градській, Вінницькій, Київській та Львівській обла- стях:  в Закарпатській області, станом на вересень 2019 р., кількість громад, що не об’єдналися або не приєдналися, складала 92%, кількість ОТГ, охопле- них Перспективним планом, затвердженим урядом – 0%;  у Кіровоградській, Київській, Львівській, Харківській, Вінницькій областях близько 80% те- риторіальних громад не об’єднані;  у Кіровоградській, Закарпатській, Одеській, Харківській областях майже 50% районів не розпо- чали взагалі процес добровільного об’єднання (при- єднання) громад;  у межах 20%, у Вінницькій (17,5), Київській (20,1), Кіровоградській (20,8), Львівській (23,7), Харківській (22,2) областях займає площа ОТГ від загальної площі області. Найгірший за цим крите- рієм показник у Закарпатської області – 5,8%. Крім того, такий стан процесу формування об’єднаних громад, коли сформовані відмінні типи громад – ОТГ і громади, які не долучилися до про- цесу добровільного об’єднання територіальних гро- мад протягом реформування, характеризується тим, що вони суттєво відрізняються за критеріями на- дання доступних і якісних публічних послуг та по- казниками ефективності місцевого розвитку. Це сто- сується, перш за все, змін у системи управління осві- тою з урахуванням освітнього напряму секторальної децентралізації, можливостей для надання якісних і зручних адміністративних послуг. задоволення по- треб мешканців в інших сферах, зокрема у сфері ме- дицини, культури тощо. Тобто, здатність органів місцевого самоврядування виконувати власні й де- леговані повноваження, як це передбачено Європей- ською хартією місцевого самоврядування, є незадо- вільною. 3. Руйнування існуючої моделі адміністра- тивно-територіального устрою районного рівня та розбалансування районних бюджетів в районах, те- риторія яких переважно охоплена утвореними ОТГ. А. О. Двігун 32 Економічний вісник Донбасу № 3(57), 2019 Районний рівень в Україні досить часто зміню- вався в радянські часи, кількість районів то суттєво скорочувалась до 250, то зростала до 960, остаточно він сформувався в середині 60-х років минулого сто- річчя в складі 490 районів. Райони є дуже різними, як за чисельністю (від 5 до понад 180 тис. населення) так і площею території (від 309 до 3660 км2). Утво- рення в межах території району однієї чи кількох ОТГ по суті позбавляє районний рівень можливос- тей балансувати бюджетну мережу на необ’єднаній території району, що породжує напругу між ОТГ та районним керівництвом. Ще гірша ситуація у райо- нах, де ОТГ створена в межах всього району чи весь район складається з 2-3 ОТГ. Там районна рада та значною мірою РДА залишились без реальних пов- новажень, що знову ж таки не йде на користь як ре- формі, так передусім жителям громад. Станом на ве- ресень 2019 р. в Україні територія 20 районів вже повністю охоплена утвореними ОТГ. У 163 районах територія на 50-99% охоплена утвореними ОТГ, в 196 районах – на 1-49%. В районах, територія яких повністю або переважно охоплена утвореними ОТГ виникає ситуація, коли джерела, які формують районний бюджет цих районів повністю переходять до бюджетів новоутворених ОТГ. Окрім цього, спільна власність територіальних громад таких районів повністю переходить до комунальної влас- ності ОТГ. З утворенням ОТГ, які повністю охоплюють те- риторію певного району, районні ради втрачають джерела для фінансування та повноваження, проте немає правових підстав для припинення їх діяльно- сті. В процесі функціонування ОТГ стикаються з тим, що на законодавчому рівні чітко не врегульо- вано розмежування повноважень між районними ра- дами, районними державними адміністраціями та сільськими, селищними, міськими радами ОТГ в районах, територія яких переважно або повністю охоплена створеними ОТГ. Тут функціонують ра- йонна державна адміністрація та районна рада із від- повідними видатками на їх утримання та виконавчі органи ОТГ. 4. Відсутність механізму вирішення питання розмежування між окремих адміністративно-тери- торіальних одиниць. Утворення районів та сільрад в радянські часи мало досить довільний характер, тому розмежу- вання між сільрадами, районами, а подекуди навіть між областями є алогічним і таким, що ускладнює управління територіями та створює проблеми жите- лям поселень, які є по суті анклавами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях. Для ви- рішення питань уточнення розмежування між гро- мадами потрібні процедури, яких зараз не існує. 5. Відсутність чітких критеріїв та засад, за якими буде проведено адміністративне укрупнення громад та районів. Одним з основних завдань у впровадженні ре- форми децентралізації влади, визначених Урядом на 2019-2020 рр., є впровадження адміністративно-те- риторіальної реформи та формування нового район- ного рівня. Так на субрегіональному рівні передба- чається моделювання адміністративно-територіаль- ного устрою районного рівня відповідно до європей- ських критеріїв, створення адміністративних окру- гів як основи майбутніх районів, затвердження тери- торій районів усіх областей України. Таким чином, мають бути сформовані 102 райони замість 490 нині існуючих. За альтернативною методикою, представ- леною експертним середовищем, максимальна кіль- кість районів може становити – 140 районів. Деякі регіони України вже розробили відпо- відні законопроекти про створення, ліквідацію та зміни меж районів. Станом на вересень 2019 р. вне- сено до Верховної Ради України законопроекти щодо формування нового районного рівня у Пол- тавській, Чернігівській, Миколаївській, Сумській, Кіровоградській, Херсонській, Івано-Франківській областях. Зазначеними законопроектами передбача- ється укрупнення та відповідно зменшення кілько- сті (в 3-6 разів) районів областей, замість існуючих. Але за відсутністю чітких критеріїв і засад, за якими необхідно проводити адміністративне укрупнення громад та районів, вищезазначені законопроекти розроблено без економічного, соціального, демогра- фічного обґрунтування моделей запропонованих укрупнених районів, відсутній аналіз територіальної доступності віддалених населених пунктів до цент- рів укрупнених районів та розташування територіа- льних представництв центральних органів виконав- чої влади. Суперечливим вбачається й положення законопроектів щодо виконання повноважень депу- татами районних рад районів, що увійшли у склад укрупнених районів, до чергових місцевих виборів у складі районних рад центрів укрупнених районів, адже воно протирічить положенням Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». З метою підвищення ефективності процесу мо- делювання адміністративно-територіального уст- рою в кожній з областей утворені робочі групи, за допомогою яких відбувається обговорення питань щодо кількості та форматів майбутніх укрупнених районів, підходів щодо організації управління в укрупнених районах. Обговорення охоплює всі райони областей, що дозволяє узагальнити пропози- ції представників рад ОТГ, районних державних ад- міністрацій, районних рад, інститутів громадянсь- кого суспільства. При формування моделей нового районного по- ділу областей України повинні бути використані на- працювання не тільки робочих груп з підготовки пропозицій щодо проекту законодавчого акту про удосконалення адміністративно-територіального устрою, а й напрацювання експертного та наукового середовища. Такі підходи є більш сприятливими для впро- вадження адміністративно-територіальної реформи, адже формування нового районного рівня має вра- А. О. Двігун 33 Економічний вісник Донбасу № 3(57), 2019 ховувати не тільки комплекс соціально-економіч- них показників, а й певні регіональні та місцеві особливості. При формуванні законодавчо встановлених критеріїв, яким мають відповідати адміністративно- територіальні одиниці субрегіонального (районного рівня) необхідно врахувати обґрунтування обласних робочих груп щодо більшої чисельності нових укрупнених районів ніж це запропоновано Мініс- терством розвитку громад та територій, та їх ба- чення щодо запропонованої моделі адміністра- тивно-територіальних одиниць базового рівня (гро- мад), яка передбачає перегляд вже утворених ОТГ з можливістю їх подальшого доукрупнення. Крім того, при формуванні моделей нових укрупнених районів необхідно для ОТГ, які утво- рені територіальними громадами з суміжних райо- нів враховувати не межі певних районів, а межі ОТГ, які утворені шляхом приєднання територіаль- них громад з інших районів. Щодо кількості насе- лення укрупнених районів, то майже всі концепції реформування адміністративно-територіального ус- трою на субрегіональному (районному) рівні зво- дяться до показника чисельності населення – не менше ніж 150 тис. жителів. На територіях із щіль- ністю населення менше середньої щільності насе- лення відповідної області район може мати меншу кількість жителів, якщо площа такого району пере- вищує середню площу району по області. Також до законодавчо встановлених критеріїв і засад, за якими буде проведено адміністративне укрупнення громад та районів, треба віднести такі: – територія нових районів має бути компакт- ною, географічно цілісною та нерозривною (мають бути відсутні територіальні анклави та ексклави); – визначення адміністративних центрів нових районів має визначатися з урахуванням історичних особливостей, географічного розташування, наявно- сті інфраструктури для розміщення місцевого ор- гану виконавчої влади, територіальних органів цен- тральних органів виконавчої влади та органу місце- вого самоврядування району; – дотримання критерію 60-ти кілометрової до- ступності до адміністративного центру; – формування нових укрупнених районів має відбуватися без зміни меж областей; – формування нових укрупнених районів має кореспондуватися з утворенням адміністративних округів з перенесенням до центрів майбутніх укруп- нених районів територіальних представництв ЦОВВ; – синхронізація впровадження реформи адмі- ністративно-територіального устрою з впроваджен- ням освітньої, медичної та інших секторальних ре- форм. 5. Відсутність конституційних засад для рефор- мування територіальної організації влади та місце- вого самоврядування. 31 серпня 2015 р. Верховною Радою України попередньо схвалено законопроект «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)», яким врегульовується посилення конститу- ційно-правового статусу місцевого самоврядування, створення громад як первинної ланки адміністра- тивно-територіального устрою, створення інституту префекта, зміцнення матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування. Законопроект доопра- цьований до другого читання, але до цього часу не розглянутий Верховною Радою України. 6. Неврегулюванність механізму розподілу майна спільної власності територіальних громад району між декількома ОТГ, які повністю охоплю- ють його територію, оскільки деякі об’єкти спільної власності обслуговують територіальні громади всього району; 7. Неврегулюванність механізмів контролю за законністю рішень органів місцевого самовряду- вання та якістю надання населенню адміністратив- них та соціальних послуг, перш за все, контролю за рішеннями щодо земельних питань, управлінням ко- мунальною власністю, виконанням місцевих бю- джетів, використанням фінансових ресурсів. Висновки. Новий етап реформування місце- вого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, який відбуватиметься протягом 2019–2021 рр., спиратиметься на стрімкі кардина- льні зміни нормативно-правового поля щодо пов’язаних трансформацій адміністративно-терито- ріального устрою, місцевого самоврядування та дер- жавного управління. Він включатиме внесення змін до Конституції щодо посилення спроможності орга- нів самоврядування районного та обласного рівня та кристалізацію повноважень виконавчих органів дер- жавної влади на субрегіональному та регіональному рівнях. Відповідно, під час об’єднання громад на но- вому етапі реформи децентралізації необхідно не лише забезпечити підвищення інституційної та фі- нансової спроможності органів місцевого самовря- дування виконувати власні та делеговані державою повноваження на належному рівні, а й регламенту- вати розподіл повноважень між органами місцевого самоврядування та державної влади. Для успішного досягнення цілей реформи децентралізації необ- хідно зберегти баланс між завданням завершити об’єднання громад до весни 2020 р., з одного боку, та метою формування громад, спроможних до роз- витку та надання якісних й доступних послуг. Виходячи із зазначеного вище, для успішного формування ефективної системи адміністративно- територіального устрою видається доцільним реалі- зувати деякі практичні рекомендації на рівні дер- жави. 1. У невідкладному режимі здійснити норма- тивно-правове забезпечення для збалансованого проведення реформи децентралізації та подолання неузгодженостей, які наразі призводять до деформа- цій у цій сфері: А. О. Двігун 34 Економічний вісник Донбасу № 3(57), 2019 – відновити роботу над законопроектом про внесення змін до Конституції України щодо децент- ралізації влади, яким має бути сформована консти- туційна основа для створення та подальшого функ- ціонування нової системи територіальної організації влади та системи адміністративно-територіального устрою України; – ухвалити Закон України «Про засади адмініс- тративно-територіального устрою України» (наразі поданий Урядом), що визначає засади адміністра- тивно-територіального устрою України, порядок утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж ад- міністративно-територіальних одиниць тощо; – законодавчо упорядкувати систему територі- альних органів ЦОВВ відповідно до прийнятих змін адміністративно-територіального устрою на субре- гіональному рівні шляхом синхронізації утворених нових районів (одиниць субрегіонального рівня) та адміністративних округів; – затвердити новий адміністративно-територі- альний устрій України, прийнявши 24 окремих зако- нодавчих акти по кожній області, затвердивши нові адміністративно-територіального одиниці – гро- мади і райони. Таким чином, буде отримано нову просторову основу, де можна проводити вибори і за- кінчувати перший етап реформи; – внести зміни в Закон про регулювання місто- будівної діяльності, якими дати можливість органам місцевого самоврядування планувати свою терито- рію, як в межах поселення, так і за ними. 2. Прискорити перерозподіл й унормування повноважень органів управління адміністративно- територіальних одиниць у процесі адміністративно- територіальної реформи: – завершити підготовку перспективних планів спроможних громад усіх областей зі 100%-го пок- риття територій у чіткій відповідності до критеріїв Методики формування спроможних територіальних громад, що покликана забезпечити спроможність до розвитку й забезпечення мешканців якісними та до- ступними публічними послугами; слід враховувати особливості впровадження освітньої, медичної та ін- ших секторальних реформ та критерій щодо чисель- ності населення ОТГ; – визначити майбутні моделі районного поділу та відповідної управлінської структури для мініміза- ції рівня конфліктності по лінії «район – громада»; – визначити майбутні моделі функціонування обласного рівня управління, перспективи функціо- нування обласних державних адміністрацій; – унормувати питання розподілу і виконання повноважень між районними радами, районними державними адміністраціями та сільськими, селищ- ними, міськими радами ОТГ в районах, територія яких переважно охоплена створеними ОТГ, а також правових підстав та механізму припинення повнова- жень районних рад в тих районах, територія яких повністю охоплена ОТГ; – створити правові механізми розподілу майна спільної власності територіальних громад району між декількома ОТГ, утвореними в межах одного району. Література 1. Барановська Т.М. Децентралізація влади як основний напрям вдосконалення державної політики розвитку територіальної громади. URL: http://www. kbuapa.kharkov.ua/e-book/apdu/2015-2/doc/3/09.pdf. 2. Гладка Т.І. Децентралізація влади в Україні як засіб посилення демократії та підвищення її стабільності. URL: http://www.dy.nayka.com.ua/pdf/12_2015/10.pdf. 3. Гнидюк І.В., Гороховська Ю.І. Децентралізація в Україні: сучасний стан та перспективи розвитку. Мо- лодий вчений. 2015. № 5(20). Ч. 1. С. 108–111. 4. Жа- ліло Я.А. та ін. Децентралізація влади: порядок денний на середньострокову перспективу: аналіт. доповідь. Київ: НІСД. 2019. 192 с. 5. Кравченко М. Механізм децентралізації соціальних послуг в Україні. URL: http://www.lvivacademy.com/vidavnitstvo_1/visnyk14/fa il/kravchenko.pdf. 6. Ляшенко В.І., Солдак М.О. Мо- дернізації промисловості регіонів в контексті територі- альної та функціональної децентралізації. Вісник еко- номічної науки України. 2018. № 2. С. 120–129. 7. Іва- нов С.В., Ляшенко В.І., Іваннікова М.М. Децентра- лізація сільських громад: європейський досвід та перс- пективи для України. Економічний вісник Донбасу. 2016. № 2 (44). С. 51–55. 8. Павлюк А.П. Інститу- ційно-правове забезпечення реформи територіальної організації влади в Україні. Стратегічна панорама. 2016. №2. С. 113-120. 9. Сторонянська І.З. та ін. Те- риторіальний розвиток та регіональна політика в Укра- їні / НАН України, ДУ «ІРД». Львів, 2016. (Серія «Про- блеми регіонального розвитку»). С. 52-60. 10. Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу старости села, селища : Закон України від 09.02.2017 р. № 1848-VIII. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ 1848-19. 11. Про внесення змін до деяких законодав- чих актів України щодо особливостей добровільного об'єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів : Закон України від 14.03.2017 р. № 1923-VIII. URL: http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/1923-19. 12. Проект Закону про вне- сення змін до Закону України «Про добровільне об’єд- нання територіальних громад» щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до тери- торіальних громад міст обласного значення. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511= 61814. 13. Моніторинг процесу децентралізації влади та реформування місцевого самоврядування. URL: https://decentralization.gov.ua/mainmonitoring. 14. Деце- нтралізація: новий етап. Основні завдання на період до 2020 року. URL: https://storage.decentra lization. gov.ua/uplo ads/attachment/document/331/presen tation_ decentralization.pdf. 15. Гройсман анонсував скоро- чення кількості районів в Україні до 100. URL: https://www.depo.ua/ukr/politics/v-ukrayini-planuyut-sko rotiti-kilkist-rayoniv-do-100-20181205880970. 16. Про- ект Закону про зміну меж районів Івано-Франківської області. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ А. О. Двігун 35 Економічний вісник Донбасу № 3(57), 2019 webproc4_1?pf3511=65268. 17. Експерти за «круглим столом» обговорили актуальні питання процессу де- централізації. URL: http://zor.gov.ua/content/ eksperty- za-kruglym-stolom-obgovoryly-aktualni-pytann ya- procesu-decentralizaciyi?fbclid=IwAR2LFhuaXCLBv Cyv Uc84SJWDcyrOIZaodaEeOZNGQUCTLI_z0HYmg 6UIe0I. 18. Аналітичний звіт за результатами ре- алізації проекту «Модель реформування адміністра- тивно-територіального устрою та організації управ- ління на районному рівні Дніпропетровської та За- порізької областей». URL: https://uplan.org.ua/analy tics/analitychnyi-zvit-ho-nezalezhnyi-tsentr-pravovykh-do slidzhen-ta-initsiatyv/. 19. Про попереднє схвалення за- конопроекту про внесення змін до Конституції України щодо децентралізації влади : Постанова Вер- ховної Ради України від 31 серпня 2015 р. № 656-VIII. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/656-19. References 1. Baranovska T.M. Detsentralizatsiia vlady yak os- novnyi napriam vdoskonalennia derzhavnoi polityky rozvytku terytorialnoi hromady [Decentralization of power as the main direction of improvement of the state policy of development of the territorial community]. (n.d.). kbuapa.kharkov.ua. Retrieved from http://www.kbuapa. kharkov.ua/e-book/apdu/2015-2/doc/3/09.pdf [in Ukrain- ian]. 2. Hladka T.I. Detsentralizatsiia vlady v Ukraini yak zasib posylennia demokratii ta pidvyshchennia yii sta- bilnosti [Decentralization of power in Ukraine as a means of strengthening democracy and increasing its stability]. (n.d.). dy.nayka.com.ua. Retrieved from http: //www.dy.nayka.com.ua/pdf/12_2015/10.pdf [in Ukrain- ian]. 3. Hnydiuk I.V., Horokhovska Yu.I. (2015). Detsen- tralizatsiia v Ukraini: suchasnyi stan ta perspektyvy rozvytku [Decentralization in Ukraine: Current Situation and Development Prospects]. Molodyi vchenyi – Young scientist, 5 (20), Part 1, рр. 108-111 [in Ukrainian]. 4. Zalilo Y.A. and oth. (2019). Power decentraliza- tion: mid-term agenda: analyte. report. Kyiv, NISD. 192 p. 5. Kravchenko M. Mekhanizm detsentralizatsii sotsi- alnykh posluh v Ukraini [The mechanism of decentraliza- tion of social services in Ukraine]. (n.d.). lvivacad- emy.com. Retrieved from http://www.lvivacademy. com/vidavnitstvo_1/visnyk14/fail/kravchenko.pdf [in Ukrainian]. 6. Lyashenko V.I., Soldak M.O. (2018). Moderni- zatsii promyslovosti rehioniv v konteksti terytorialnoi ta funktsionalnoi detsentralizatsii [Regional industry mod- ernization in the context of territorial and functional decen- tralization]. Visnyk ekonomichnoi nauky Ukrainy – Bulletin of Economic Science of Ukraine, 2, рр. 120–129 [in Ukrainian]. 7. Ivanov S.V., Liashenko V.I., Ivannikova M.M. (2016). Detsentralizatsiia silskykh hromad: yevropeiskyi dosvid ta perspektyvy dlia Ukrainy [Decentralization of ru- ral communities: European experience and perspectives for Ukraine]. Ekonomichnyi visnyk Donbasu – Economic Her- ald of the Donbas, 2 (44), рр. 51–55 [in Ukrainian]. 8. Pavluk A.P. (2016). Institutional and legal support for the reform of the territorial organization of power in Ukraine. Strategic panorama, 2, рp. 113-120 [in Ukrain- ian]. 9. Storonyanska I.Z. and oth. (2016). Territorial De- velopment and Regional Policy in Ukraine. State Institu- tion «IRD» NAS of Ukraine. Lviv, (Regional Develop- ment Problems Series), pp. 52-60 [in Ukrainian]. 10. On Amendments to Some Laws of Ukraine Re- garding the Status of Village, Village Settlement: Law of Ukraine dated 09.02.2017 № 1848-VIII. Retrieved from http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1848-19 [in Ukrain- ian]. 11. On Amendments to Some Legislative Acts of Ukraine Concerning Features of Voluntary Association of Territorial Communities Located in the Territories of Ad- jacent Areas: Law of Ukraine of March 14, 2017 No. 1923- VIII. Retrieved from http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/ 1923-19 [in Ukrainian]. 12. Draft Law on Amendments to the Law of Ukraine “On Voluntary Unification of Territorial Communities” on the Voluntary Association of Territorial Communities of Villages, Towns and Regions in Territorial Communities of Cities of Regional Importance. Retrieved from http: //w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=618 14 [in Ukrainian]. 13. Monitor the process of decentralization of power and reform of local self-government as 2019. Retrieved from https://decentralization.gov.ua/mainmonitoring [in Ukrainian]. 14. Decentralization: a new phase. Main tasks for the period up to 2020. Retrieved from https://storage.decen- tralization.gov.ua/uploads/attachment/document/331/pre sentation_decentralization.pdf [in Ukrainian]. 15. Groysman announced reduction of the number of districts in Ukraine to 100. Retrieved from https: //www.depo.ua/eng/politics/v-ukrayini-planuyut-skorotiti- kilkist-rayoniv-do-100-20181205880970 [in Ukrainian]. 16. Draft Law on Changing the Borders of Ivano- Frankivsk Oblast. Retrieved from http://w1.c1.rada.gov. ua/ pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=65268 [in Ukrainian]. 17. Roundtable Experts Discussed Current Is- suesDecentralization Process. Retrieved from http: //zor.gov.ua/content/eksperty-za-kruglym-stolom-obgovo ryly-aktualni-pytannya-procesu-decentralizaciyi?fbclid= IwAR2LFhuaXCLBvCyvUc84SJWDcyrOIZaodaEeO- ZIGGzZGGzZGGzzGG [in Ukrainian]. 18. Analytical report on the results of the project "Model of reforming the administrative and territorial structure and management organization at the district level of Dnipropetrovsk and Zaporizhzhya regions". Retrieved from https://uplan.org.ua/analytics/analitychnyi-zvit-ho- nezalezhnyi-tsentr-pravovykh-doslidzhen-ta-initsiatyv/ [in Ukrainian]. 19. On the preliminary approval of the draft law amending the Constitution of Ukraine on the decentraliza- tion of power: Resolution of the Verkhovna Rada of Ukraine of August 31, 2015 No. 656-VIII. Retrieved from http: //zakon2.rada.gov.ua/laws/show/656 -19 [in Ukrain- ian]. А. О. Двігун 36 Економічний вісник Донбасу № 3(57), 2019 Двігун А. О. Децентралізація: упровадження нової системи адміністративно-територіального ус- трою Реформа децентралізації, яка наразі відбувається в Україні, створила підґрунтя для укорінення кардина- льних інституційних перетворень, підвищення якості життя громадян і має велике значення для продов- ження секторальних реформ. Зміна системи управ- ління територіями, децентралізація у сферах меди- цини, освіти, надання послуг демонструють значні темпи й головне – реальні позитивні зрушення. У статті проаналізовано стан упровадження нової сис- теми адміністративно-територіального устрою в Укра- їні. Незмінною залишається п’ятірка регіонів-лідерів у реалізації завдань децентралізації, а саме: Житомир- ська, Чернігівська, Дніпропетровська, Запорізька, Хмельницька області. Але загальна картина процесу формування ОТГ має негативні ознаки: площа всіх ОТГ становить 41% від загальної площі України. Чи- сельність жителів ОТГ складає 29,1% від загальної кількості населення України. Станом на вересень 2019 р. тільки 20 районів із наявних 488 повністю по- крито ОТГ. Налічується 86 районів, де не створено жодної ОТГ, 37% від усіх ОТГ мають кількість жителів менше 5 тис. осіб. У 30% областей малочисельні гро- мади займають близько 50% від їх загальної кількості. Серед основних проблем завершення першого етапу реформування місцевого самоврядування та те- риторіальної організації влади та ризиків, пов’язаних з ними, –загострення успадкованих територіальних дис- паритетів, проблеми інституційної досконалості де- централізованих одиниць, які отримують делеговані повноваження. У статті обґрунтовано рекомендації щодо упро- вадження нової системи адміністративно-територіаль- ного устрою в Україні на державному та регіональ- ному рівні. Ключові слова: децентралізація, реформа, адміні- стративно-територіальній устрій, об’єднана територіа- льна громада, укрупнення районів та громад. Двигун А. А. Децентрализация: внедрение но- вой системы административно-территориального устройства Реформа децентрализации, которая сейчас проис- ходит в Украине, создала почву для укоренения карди- нальных институциональных преобразований, повы- шения качества жизни граждан и имеет большое зна- чение для продолжения секторальных реформ. Изме- нение системы управления территориями, децентрали- зация в сферах медицины, образования, предоставле- ния услуг демонстрируют значительные темпы и глав- ное – реальные положительные сдвиги. В статье про- анализировано состояние внедрения новой системы административно-территориального устройства в Украине. Неизменной остается пятерка регионов-ли- деров в реализации задач децентрализации, а именно: Житомирская, Черниговская, Днепропетровская, Запо- рожская, Хмельницкая области. Но общая картина процесса формирования ОТГ имеет негативные при- знаки: площадь всех ОТГ составляет 41% от общей площади Украины. Численность жителей ОТГ состав- ляет 29,1% от общего количества населения Украины. По состоянию на сентябрь 2019 г. только 20 районов из имеющихся 488 полностью покрыто ОТГ. Насчитыва- ется 86 районов, где не создано ни одной ОТГ, 37% от всех ОТГ имеют количество жителей менее 5 тыс. че- ловек. В 30% областей малочисленные общины зани- мают около 50% от их общего количества. Среди основных проблем завершения первого этапа реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти и рисков, связан- ных с ними, – обострение унаследованных территори- альных диспаритетлв, проблемы институционального совершенства децентрализованных единиц, получаю- щих делегированные полномочия. В статье обоснованы рекомендации по внедрению новой системы административно-территориального устройства в Украине на государственном и регио- нальном уровне. Ключевые слова: децентрализация, реформа, ад- министративно-территориальное устройство, объеди- ненная территориальная община, укрупнение районов и общин. Dvigun A. A. Decentralization: implementation of a new system of administrative and territorial structure The decentralization reform that is currently taking place in Ukraine has set the stage for radical institutional changes, for improving the quality of life of citizens and for the continuation of sectoral reforms. Changes in the ter- ritorial management system, decentralization in the fields of medicine, education, service delivery are showing con- siderable pace and, most importantly, real positive devel- opments. The article analyzes the state of implementation of the new system of administrative and territorial system in Ukraine. The five leading regions in implementing the tasks of decentralization remain unchanged, namely: Zhy- tomyr, Chernihiv, Dnipropetrovsk, Zaporozhye, Khmelnit- sky regions. But the overall picture of the process of form- ing an UTC has negative signs: the area of all UTC is 41% of the total area of Ukraine. The population of UTC is 29.1% of the total population of Ukraine. As of September 2019, only 20 districts out of the 488 available are fully covered by UTC. There are 86 districts where no UTC s have been created, 37% of all UTCs have a population of less than 5,000. Man. In 30% of the oblasts, small commu- nities account for about 50% of their total. Among the main problems in completing the first stage of reforming local government and territorial organi- zation of government and the risks associated with them are the exacerbation of inherited territorial disparities, the problems of institutional excellence of decentralized units receiving delegated powers. The article substantiates the recommendations for the introduction of a new system of administrative and territo- rial structure in Ukraine at the state and regional level. Keywords: decentralization, reform, administrative- territorial organization, united territorial community, en- largement of districts and communities. Стаття надійшла до редакції 09.09.2019 Прийнято до друку 10.09.2019

Децентралізація: упровадження нової системи адміністративно-територіального устрою

Institution

Ähnliche Einträge