Законодавча влада: поняття, правова природа, місце і роль у системі органів публічної влади
Збережено в:
| Дата: | 2009 |
|---|---|
| Автор: | |
| Формат: | Стаття |
| Мова: | Ukrainian |
| Опубліковано: |
Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України
2009
|
| Назва видання: | Право України |
| Теми: | |
| Онлайн доступ: | http://dspace.nbuv.gov.ua/handle/123456789/28732 |
| Теги: |
Додати тег
Немає тегів, Будьте першим, хто поставить тег для цього запису!
|
| Назва журналу: | Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine |
| Цитувати: | Законодавча влада: поняття, правова природа, місце і роль у системі органів публічної влади / А. Георгіца // Право України. — 2009. — № 11. — С. 100-116. — Бібліогр.: 23 назв. — укр. |
Репозитарії
Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine| id |
irk-123456789-28732 |
|---|---|
| record_format |
dspace |
| spelling |
irk-123456789-287322011-11-19T12:12:30Z Законодавча влада: поняття, правова природа, місце і роль у системі органів публічної влади Георгіца, А. Всеукраїнський форум учених, правознавців «Як ефективніше облаштувати владу в Україні» 2009 Article Законодавча влада: поняття, правова природа, місце і роль у системі органів публічної влади / А. Георгіца // Право України. — 2009. — № 11. — С. 100-116. — Бібліогр.: 23 назв. — укр. 0132-1331 http://dspace.nbuv.gov.ua/handle/123456789/28732 uk Право України Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України |
| institution |
Digital Library of Periodicals of National Academy of Sciences of Ukraine |
| collection |
DSpace DC |
| language |
Ukrainian |
| topic |
Всеукраїнський форум учених, правознавців «Як ефективніше облаштувати владу в Україні» Всеукраїнський форум учених, правознавців «Як ефективніше облаштувати владу в Україні» |
| spellingShingle |
Всеукраїнський форум учених, правознавців «Як ефективніше облаштувати владу в Україні» Всеукраїнський форум учених, правознавців «Як ефективніше облаштувати владу в Україні» Георгіца, А. Законодавча влада: поняття, правова природа, місце і роль у системі органів публічної влади Право України |
| format |
Article |
| author |
Георгіца, А. |
| author_facet |
Георгіца, А. |
| author_sort |
Георгіца, А. |
| title |
Законодавча влада: поняття, правова природа, місце і роль у системі органів публічної влади |
| title_short |
Законодавча влада: поняття, правова природа, місце і роль у системі органів публічної влади |
| title_full |
Законодавча влада: поняття, правова природа, місце і роль у системі органів публічної влади |
| title_fullStr |
Законодавча влада: поняття, правова природа, місце і роль у системі органів публічної влади |
| title_full_unstemmed |
Законодавча влада: поняття, правова природа, місце і роль у системі органів публічної влади |
| title_sort |
законодавча влада: поняття, правова природа, місце і роль у системі органів публічної влади |
| publisher |
Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України |
| publishDate |
2009 |
| topic_facet |
Всеукраїнський форум учених, правознавців «Як ефективніше облаштувати владу в Україні» |
| url |
http://dspace.nbuv.gov.ua/handle/123456789/28732 |
| citation_txt |
Законодавча влада: поняття, правова природа, місце і роль у системі органів публічної влади / А. Георгіца // Право України. — 2009. — № 11. — С. 100-116. — Бібліогр.: 23 назв. — укр. |
| series |
Право України |
| work_keys_str_mv |
AT georgícaa zakonodavčavladaponâttâpravovaprirodamísceírolʹusistemíorganívpublíčnoívladi |
| first_indexed |
2025-07-03T08:53:36Z |
| last_indexed |
2025-07-03T08:53:36Z |
| _version_ |
1836615277884735488 |
| fulltext |
100 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
© А. Георгіца, 2009
ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА:
ПОНЯТТЯ, ПРАВОВА ПРИРОДА, МІСЦЕ
І РОЛЬ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ
ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ
А. ГЕОРГІЦА
доктор юридичних наук, професор,
завідувач кафедри міжнародного права
(Чернівецький національний університет
імені Юрія Федьковича)
Законодавча влада — термін, який
вживається у кількох значеннях:
1) — це орган, який згідно з Кон'
ституцією має право прийняття та
зміни законів; 2) функція щодо прий'
няття законів; 3) іноді під законодав'
чою владою водночас розуміють і
орган, і функцію щодо прийняття за'
конів. Прикладами розуміння цього
терміна у першому значенні може слу'
гувати норма ст. 75 Конституції
України і ч. 1 ст. 58 Конституції Ру'
мунії, згідно з якими парламент є єди'
ним органом законодавчої влади в
країні. У французькій доктрині, на'
впаки, законодавча влада асоціюється
з владою, яка приймає закони (ст. 34
Конституції Франції) [1]. У третьому
значенні трактування цього поняття
існує у конституційному праві Вели'
кої Британії: «Законодавча влада
(законодавчий орган) (legislature) — це
національні збори, головним або єди'
ним завданням яких є прийняття або
зміна закону» [2].
Якщо ж підходити до розуміння
словосполучення «законодавча влада»
у більш широкому трактуванні, то це
поняття містить у будь'якому разі три
складові елементи (влада, закон і його
законодавець — той, що має відношен'
ня до встановлення законів [3]), а ще
чотири залишаються за його межами.
Це відповіді на запитання: що таке за'
кон, хто створює («дає») його, як
приймаються і реалізуються закони?
Зміст цих явищ розкривається в кон'
ституціях, законах і підзаконних актах
(наприклад, регламентах парламен'
тів), у дослідженнях учених, у прак'
тиці законодавчої діяльності.
Витоки наукових знань у цій сфері
беруть свій початок у Стародавньому
світі. Але застосування словосполу'
чення «законодавча влада» пов’язують
з іменами теоретиків поділу влади
Д. Гарінгтоном, Д. Локком, Ш. Мон'
теск’є та послідовним прихильником
неподільності народного суверені'
тету — Ж.'Ж. Руссо. Зокрема,
Ш. Монтеск’є у «Духові законів»
(1748 р.) писав: «У кожній державі є
троякого роду влади: влада законодав'
ча, виконавча, що відає питаннями
міжнародного права, і влада виконав'
ча, що відає питаннями права грома'
101• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА: ПОНЯТТЯ, ПРАВОВА ПРИРОДА, МІСЦЕ І РОЛЬ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ…
дян. У силу першої влади государ або
установа створює закони, тимчасові
або постійні, та виправляє або скасо'
вує існуючі закони. У силу другої вла'
ди він оголошує війну або укладає
мир, направляє або приймає послів,
забезпечує безпеку, запобігає навали.
У силу третьої влади він карає злочи'
ни і розв’язує зіткнення приватних
осіб. Останню владу можна назвати
судовою, а другу — просто виконав'
чою владою держави» [4]. Отже, ці ідеї
є підвалинами щодо сучасного тракту'
вання теорії поділу влади. Цікаво за'
значити, що в одному з авторитетних
енциклопедичних видань законодавчу
владу визначають як таку, яка поряд із
владою виконавчою і судовою є
однією з головних галузей верховної
державної влади [5].
У сучасній державознавчій вітчиз'
няній літературі, на нашу думку, най'
більш вдале визначення цього поняття
дав Ю. Шемшученко: «Законодавча
влада — одна з гілок державної влади,
головним призначенням якої є здійс'
нення державної влади шляхом зако'
нотворення» [6].
Водночас, на нашу думку, така
дефініція не є повною, адекватно не
відображає сучасний реальний стан
речей. Адже у здійсненні законодавчої
влади беруть участь кілька державних
органів (насамперед, парламент, глава
держави, уряд), хоча і обмежено, але
народ також уповноважений здійсню'
вати цю владу (за допомогою референ'
думу). Певну роль відіграє орган кон'
ституційної юрисдикції — Консти'
туційний Суд України тощо. Тому по'
няття «законодавча влада» доцільно
визначити як владу, що здійснюється
переважно державою, її органами, без'
посередньо громадянами на референ'
думі, врешті'решт, від імені всього
суспільства як єдиного колективу. Та'
ка дефініція випливає з норми ст. 5
Конституції України, яка містить
такий припис: «Народ здійснює владу
безпосередньо і через органи держав'
ної влади та органи місцевого само'
врядування».
В історичному аспекті утверджен'
ня народного (національного) суве'
ренітету було спрямоване переважно
проти засилля королівської влади.
Володіння суверенітетом народом
(нацією) включає суверенітет короля.
Справді, адже може існувати тільки
один суверенітет. У статті 3 францу'
зької Декларації прав людини і грома'
дянина зазначено: «Джерело будь'
якого суверенітету перебуває по суті в
нації». У подальшому цей принцип
уточнювався неодноразово в консти'
туційному матеріалі. Нині, наприклад
у ч. 2 ст. 5 Конституції України, він
сформульований у такий спосіб:
«Носієм суверенітету і єдиним джере'
лом влади в Україні є народ». Як
зазначає французький учений'консти'
туціоналіст М. Прело, визначення на'
родного (національного) суверенітету
приводить до прийняття принципу
представництва. Суверенітет, що нале'
жить колективу, який не може його
здійснити сам, делегується певним
особам або установам. За допомогою
конституції нація, як перше й єдине
джерело влади, передає здійснення
цієї влади різним індивідам або уста'
новам, які відтепер стають справ'
жніми носіями влади, що здійснюють'
ся від імені нації, але жоден із цих
індивідів і жодна з цих установ при
цьому не можуть користуватися або
розпоряджатися владою за власним
правом. Правлячі індивіди або устано'
ви мають діяти від імені нації, яка
репрезентує собою колективну і непо'
дільну єдність [7, 60]. Отже, представ'
ництво повинно розумітися як
конституційна влада, яка належить
представникам і яка дає їм змогу
102 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
А. Георгіца
«здійснювати волевиявлення від імені
нації». Запровадженням представ'
ництва встановлюється юридична
компетенція приймати рішення дер'
жавного порядку [7, 61].
З викладеного випливає, що народ
(нація) має численних представників.
Єдиний і неподільний за своєю
сутністю суверенітет передається для
здійснення різним органам. До прин'
ципів народного (національного) су'
веренітету і представництва фран'
цузька конституція 1791 р. додала
третій — принцип поділу влади. Думка
Ш. Монтеск’є про рівновагу гілок вла'
ди і систему стримувань і переваг, яка
ототожнювалась з поділом влади, чле'
нами Установчих зборів Франції була
піддана одночасно і спрощенню, і сис'
тематизації. Слову «влада» було нада'
но його первісне значення, а саме —
значення функції, певного завдання,
яка повинна бути виконана в державі.
Таким чином члени Установчих зборів
розрізняли «законодавчу» функцію,
тобто повноваження приймати зако'
ни, «виконавчу» функцію, тобто обо'
в’язок проводити закони в життя, і
«судову» функцію, тобто завдання
вирішення спорів між приватними
особами. Для виконання кожної з цих
функцій, відповідно до конституції,
засновувалися різні органи, яким
відповідає друге значення слова «вла'
да»; влада в цьому значенні може на'
лежати або індивіду, або колективу,
уповноваженому діяти і здійснювати
волевиявлення від імені держави. За'
конодавча влада, тобто законодавча
функція, делегується конституцією
Національним зборам. Виконавча вла'
да — «виконавча функція» — пере'
дається у тому самому порядку коро'
лю. Нарешті, «судова влада», тобто
функція провадження правосуддя, до'
ручається суддям, які періодично оби'
раються народом. Отже, як пише
М. Прело, поділ влади мав подвійний
характер: встановлювався функціо'
нальний поділ влади і органічний
поділ влади. Прийняття законів, їх за'
стосування, розв’язання спорів між
приватними особами визнавалися
чітко виокремленими обов’язками.
Поряд із цим Національні збори, ко'
роль, судді конституювалися як орга'
ни, незалежні один від одного. Систе'
ма відмінностей за функціональною
ознакою збігається, отже, з системою
відмінностей за органічною ознакою,
оскільки кожній функції відповідає
певний орган [7, 62].
Починаючи з діяча Великої фран'
цузької революції ХVІІІ ст. — абата
Е. Сієйса та інших теоретиків тих
часів, була поширена ідея представ'
ницького правління. Вважалося, що
такий орган, як парламент точно знає
чого хоче нація (народ), і виражає її
(його) волю в законах та інших актах,
не будучи в цьому відношенні нікому
підконтрольним (у межах конституції,
яку він нерідко може сам змінити). Це
означає, що парламент став розгляда'
тися як виразник інтересів і волі наро'
ду (нації), тобто всієї сукупності гро'
мадян цієї держави, уповноважений
приймати найбільш авторитетні управ'
лінські рішення іменем народу. Звід'
си — таке його визначення, як націо'
нальне або народне представництво.
У ХVІІІ–ХІХ ст. була сформована
концепція народного представництва,
яка може бути викладена як система
таких принципів: 1) народне пред'
ставництво засновується консти'
туцією; 2) народ як носій суверенітету
уповноважує парламент здійснювати
від його імені законодавчу владу; 3) з
цією метою народ обирає до парла'
менту своїх представників — депу'
татів, сенаторів; 4) член парламенту —
представник усієї нації, а не тих, хто
його обрав, і тому не залежить від ви'
103• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА: ПОНЯТТЯ, ПРАВОВА ПРИРОДА, МІСЦЕ І РОЛЬ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ…
борців, не може бути ними відклика'
ний [8].
Стосовно місця законодавчої влади
у державному механізмі відповідно до
її функцій, то теоретики поділу влади
Д. Локк і Ш. Монтеск’є обмежували її
роль здійсненням переважно законо'
давчою функцією. І на сьогодні зако'
нодавча функція є ключовою і
найбільш об’ємною за своїм значен'
ням і змістом. Результатом її реалізації
є формування правової системи дер'
жави, що забезпечує завдяки законо'
давству правове регулювання суспіль'
них відносин, що виникають у процесі
розвитку суспільства і держави, і які
вимагають державного регулювання у
формі законодавчих приписів. Поточ'
не завдання законодавчої діяльності
парламенту полягає у підготовці та
прийнятті законів, безпосередньо пе'
редбачених Конституцією, і тих
законів, які забезпечують потреби роз'
витку суспільства і держави в усіх
сферах їх життєдіяльності. При цьому
слід наголосити, що законодавство є
безпосереднім інструментом форму'
вання стратегії й тактики такого роз'
витку. У правовій державі законодавча
діяльність повинна бути спрямована
на забезпечення абсолютного пріори'
тету і главенства в організації всіх
сфер життєдіяльності суспільства і
держави, прав і свобод людини, шля'
хом створення законів, що забезпечу'
ють їх захист, тобто на практичну ре'
алізацію принципу правозаконності.
Законодавча влада посідає особли'
ве місце в системі органів публічної
влади. Вона визначає організацію та
функціонування виконавчої та судо'
вої влади і в такий спосіб відіграє свою
орієнтовну роль стосовно цих гілок
державної влади. У відносинах з інши'
ми гілками державної влади, а також
для визначення ролі законодавчої вла'
ди в суспільстві важливе значення має
реальна, тобто фактична сила законо'
давчої влади. Зазвичай вважають, що в
сучасних умовах у демократичних
державах законодавча влада — це
сильна влада. Вона іноді приймає за'
кони (поправки до них) усупереч волі
уряду (наприклад, один із останніх за'
конів про соціальні стандарти) або
глави держави. Вона здійснює дієвий
контроль стосовно виконавчої влади.
Дієвою формою контролю є робота
слідчих комісій, звіти уряду та інших
посадових осіб тощо.
У літературі логічно і виправдано
підкреслюється думка про необхід'
ність підтримання високої ролі зако'
нодавчої влади в суспільстві (з ураху'
ванням її об’єктивних можливостей в
умовах сучасного технологічного та
інформаційного суспільства). На на'
шу думку, це є сьогодні чи не найваж'
ливішим завданням організації та
діяльності державного механізму. До
цього спонукають, зокрема, певні об'
ставини, пов’язані з модифікацією за'
конодавчої влади у сучасних умовах.
Починаючи з другої половини ХХ ст.,
економічні, соціальні та технологічні
фактори глобалізаційного процесу
зумовили потребу в побудові «соціа'
лізованого відкритого суспільства».
Зростає роль наукових знань, значен'
ня технічних та інших фахівців в
управлінні суспільними справами, у
прийнятті рішень, в тому числі зако'
нодавчою владою, у підготовці таких
рішень тих, кого називають експерто'
кратією («владою експертів»). Нове
суспільство, що формується за слова'
ми В. Чиркіна, коротко можна було б
характеризувати як «технологічне
суспільство демократичного і соціаль'
ного капіталізму» [9].
На цей шлях фактично стала й
Україна, хоча до кінця ми ще не
усвідомили це. Проте формування су'
часного демократичного суспільства
104 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
А. Георгіца
вимагає створення «нової» держави,
яку на Заході інколи називають дер'
жавою, що сприяє праці, побудованою
на праці (workfare state). Заміну відо'
мого поняття — держави «загального
благоденства» на нове формування
(точної назви ще немає) аргументу'
ють, зокрема, тим, що в реальному
житті державу благоденства для всіх
нездійсненно, що ця теза веде людей
до утриманства, що держава повинна
забезпечити тільки основні потреби
людини, а вона сама має піклуватися
про себе і свою сім’ю [9].
Зрозуміло, що таке суспільство і та'
ка держава виявляють до правотвор'
чості (зокрема до законодавчої влади)
свої вимоги, яких раніше не існувало.
На жаль, ці вимоги ще не знайшли по'
вного відображення в юридичній літе'
ратурі. З нашої точки зору, до них на'
лежать такі.
По'перше, як засвідчує зарубіжний
досвід, нині знаходять поширення
нові підходи у галузі законотворчості,
коли, наприклад, прийняття закону
відбувається не в результаті протибор'
ства правлячої партії (коаліції) та опо'
зиції, а іншим шляхом, у тому числі в
процесі пошуку консенсусу (починаю'
чи з 2006 р., коли у ФРН був створе'
ний коаліційний уряд двома велики'
ми, але опозиційними партіями, жод'
на з яких не мала більшості у нижній
палаті парламенту, тут стали прийма'
ти «консенсусні закони» опозиційних
сил — нове явище в практиці законо'
творчості. Поява органів, що заміщу'
ють парламент у законодавчій сфері
(«великих» і «малих» парламентів),
зміна ролі верхніх палат, використан'
ня так званої регламентарної влади
для створення правових актів, які
мають силу закону, та ін. — явище сьо'
годення).
По'друге, одним із вихідних момен'
тів при аналізі законодавчої влади
слугує концепція поділу влади та її
різних варіантів, включаючи не тільки
три традиційні гілки (законодавчу, ви'
конавчу, судову), а іноді й більшу їх
кількість (виборчу, контрольну). Іноді
перераховують не лише гілки держав'
ної влади, а й різновиди іншої
публічної та навіть громадської
(суспільної) влади, аж до «влади за'
собів масової інформації». Зрозуміло,
що принцип поділу влади має важливе
значення для побудови системи
управління в умовах демократичної
держави, в тому числі для визначення
принципової ролі законодавчої влади.
Однак абсолютного поділу бути не мо'
же. З питань поділу влади, сучасної
ролі законодавчої влади існують різні
думки і практика. Головним змістом
багатьох вимог є раціоналізація зако'
нодавчої влади і створення нових
взаємозв’язків із виконавчою владою.
По'третє, зазвичай поняття «за'
кон» і «законодавча влада» пов’язу'
ються з існуванням і функціонуван'
ням парламенту. Проте часто законо'
давчу функцію здійснює безпосеред'
ньо народ (виборчий корпус). Так,
відповідно до ст. 73 чинної Консти'
туції України, «виключно референду'
мом вирішуються питання про зміну
території України». А стаття 156 Ос'
новного Закону фіксує норму, згідно з
якою «законопроект про внесення
змін до розділу І «Загальні засади»,
розділу ІІІ «Вибори. Референдум» і
розділу ХІІІ Внесення змін до Кон'
ституції України за умови його при'
йняття не менш як 2/3 від конститу'
ційного складу Верховної Ради Украї'
ни, затверджується всеукраїнським
референдумом. Зрозуміло, що такі за'
кони в Україні досі ще не приймалися,
хоча в окремих державах (наприклад,
у Швейцарії, меншою мірою — в
Італії) склалися для цього сталі про'
цедури. Виникає також питання про
105• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА: ПОНЯТТЯ, ПРАВОВА ПРИРОДА, МІСЦЕ І РОЛЬ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ…
аналіз зв’язків і відносин нормотвор'
чості законодавчої влади з нормо'
творчістю глави держави, виконавчої
та судової влади, з актами «позасис'
темних» органів (прокуратури, Цент'
ральної виборчої комісії або Націо'
нального банку). Роль Конституцій'
ного Суду України також ставить
питання про безперечність законів.
По'четверте, за класичною схемою
законодавства, закони, як правило,
приймаються парламентом. Існує
принцип, що норми (правила) загаль'
ного характеру, що належать до невиз'
наченої кількості осіб (інших об’єктів
регулювання), особливо тих, що зачі'
пають права громадян, діяльність і
роль громадських об’єднань, які вста'
новлюють відповідальність, а також ті,
котрі регулюють деякі інші питання,
можуть визначатися тільки законом.
Так, відповідно до ст. 92 чинної Кон'
ституції України виключно законами
визначаються питання, що регулюють
різні сфери життєдіяльності держави
(31 позиція). У цьому контексті про'
блемою законодавчої влади є те, що
законів і поправок до них стає усе
більше, а самі вони — довжелезними.
У результаті підміни організаційної та
контролюючої парламентської діяль'
ності створенням нових нормативно'
правових актів і численних поправок
до них відбувається, як слушно заува'
жує Ю. Тихомиров, «правова інфля'
ція» [10]. Тому законодавча влада має
упорядкувати нормотворчість і стиму'
лювати зайві намагання до прийняття
різних актів, які іноді технічно не
підготовлені, соціально та економічно
не обґрунтовані.
Для підтримки високої ролі законо'
давчої влади необхідно здійснити певні
заходи, пов’язані з удосконаленням са'
мої законодавчої влади, її персонально'
го складу, методів діяльності, порядку
«вибору» представників народу для
здійснення законодавства, зміну ви'
борчої системи. Тому пошуки й інших
шляхів оптимізації діяльності законо'
давчої влади потрібно продовжити.
Отже, законодавча влада (її орга'
ни), за загальним правилом, не лише
законодавствує, а здійснює й інші
функції, зокрема дуже важливу функ'
цію контролю стосовно виконавчої
влади, разом із тим поняття законо'
давчої влади, як свідчить її назва, на'
самперед пов’язано з поняттям закону.
Конституційно�правовий статус
Верховної Ради України
Верховна Рада України за консти'
туційним визначенням (ст. 75) є пар'
ламентом, тобто одним із органів
державної влади в Україні. Як виборна
представницька установа, яка оби'
рається народом (виборчим корпу'
сом), Верховна Рада є єдиним орга'
ном, який представляє інтереси Ук'
раїнського народу, тобто виражає його
суверенну волю (Преамбула Консти'
туції України). З огляду на це Верхов'
на Рада діє згідно з правами, які їй на'
лежать, а не на підставі наказів і
вказівок, наданих їй будь'ким. Рішен'
ня, прийняті нею, виходять від народу.
У цьому контексті звернемо увагу на
те, що у сучасних державах представ'
ницької демократії (включаючи й
Україну), поряд із класичними прин'
ципами виборів парламенту, осново'
положними є незалежний мандат де'
путата (ч. 2 п. 3 ст. 80 Конституції),
прийняття рішень більшістю поданих
голосів (ст. 91 Конституції) та публіч'
не проходження засідань (ст. 84 Кон'
ституції). На підставі цих принципів
рішення Верховної Ради походять як у
політичному, так і в правовому плані
від репрезентованого нею народу. За'
вдяки використанню вказаних прин'
ципів народ може здійснювати і
здійснює належне йому право на уп'
равління державними справами.
106 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
А. Георгіца
Разом із тим слід пам’ятати, що
Верховна Рада України як загально'
національний парламент є складовою
загальної системи інститутів влади,
які, у свою чергу, не володіють моно'
полією на формування політичної волі
народу. Так, особливо після грудневих
змін до Конституції України 2004 р.,
діяльність Верховної Ради України ба'
гато в чому визначається представле'
ними в ній у вигляді фракцій політич'
ними партіями. Вони є основними
факторами формування або неформу'
вання державної волі. Фактичний
центр цього процесу переноситься з
парламенту у менш формалізовану
сферу партійних об’єднань. Проте не
слід перебільшувати, так само і при'
меншувати можливості парламенту у
справі інтегрування суспільних інте'
ресів. Дебати та обговорення в коміте'
тах і на пленарних засіданнях Верхов'
ної Ради слугують каналом формуван'
ня спільних думок і, врешті'решт,
прийняттю рішень, яких очікує су'
спільство. А завдяки рішенням Вер'
ховної Ради, прийнятих у межах її
компетенції, вони отримують її право'
ве оформлення і стають обов’язкови'
ми для всіх на території України.
У першу чергу акти Верховної Ради
України передають вищим органам
державної влади, насамперед Кабінету
Міністрів України, волю парламентсь'
кої більшості.
Класифікація функцій (завдань)
Верховної Ради України у доктриналь'
ному аспекті ґрунтується й донині на
класичній схемі, запропонованій авто'
ритетним фахівцем у галузі англій'
ського конституційного права —
В. Беджготом. Множинність повнова'
жень цього органу, перерахованих у
чинній Конституцій нашої держави
(для прикладу, ст. 85 перелічує 37 най'
менувань і припис, згідно з яким Вер'
ховна Рада України здійснює також
інші повноваження, які відповідно до
Конституції України належать до її
відання), еклектично зводиться до та'
ких: 1) законодавствування; 2) форму'
вання інших органів; 3) контроль за
Урядом; 4) представництво народу;
5) бюджетні повноваження; 6) квазі'
судові функції.
Сумарний огляд повноважень ви'
являє центральне місце Верховної Ра'
ди України у формуванні державної
волі. Хоча Верховна Рада і не володіє
монополією, але має найбільш суттєві
прерогативи у сфері правотворчості.
Не випадково Конституція визначає
її, хоча і не зовсім точно, єдиним зако'
нодавчим органом держави.
Верховна Рада України бере участь
у формуванні вищих органів держави.
Зокрема, вона призначає за поданням
Президента України Прем’єр'мініст'
ра, Міністра оборони і Міністра закор'
донних справ, а за поданням Прем’єр'
міністра — інших членів Кабінету
Міністрів України, голів Антимоно'
польного комітету, державного коміте'
ту телебачення та радіомовлення,
Фонду держмайна; призначає на поса'
ду та звільняє з посади за поданням
Президента України Голову служби
безпеки; за цією ж процедурою при'
значає і звільняє з посади Голову
Національного банку. Крім того, Вер'
ховна Рада України призначає та
звільняє половину складу Ради Націо'
нального банку, половину складу
Національної ради з питань телеба'
чення та радіомовлення; за поданням
Президента призначає та звільняє з
посад членів Центральної виборчої
комісії, дає згоду на призначення та
звільнення Президентом України
Генерального прокурора України; при'
значає та звільняє третину складу
Конституційного Суду України,
обирає суддів безстроково.
Контроль за діями Кабінету Мініст'
рів України є самостійною функцією
107• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА: ПОНЯТТЯ, ПРАВОВА ПРИРОДА, МІСЦЕ І РОЛЬ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ…
Верховної Ради України. Фактично
здійснення парламентського контролю
є зворотною стороною відповідаль'
ності Уряду перед Парламентом. За'
значимо, що після змін до Конституції
2004 р. виник антагонізм парламентсь'
кої більшості (й Уряду) і депутатської
меншості (опозиції). Конфлікт вини'
кає найчастіше між цими двома угру'
пованнями. Опозиція критикує Уряд
(парламентську коаліцію), а також на'
дає альтернативи за персональним
складом Уряду. Депутати володіють
правом депутатського запиту, можуть
створювати слідчі комісії, мають право
на інформацію, а також на розгляд у
Конституційному Суді України спорів
між органами влади.
Надзвичайно важливе значення ма'
ють повноваження Верховної Ради
України в бюджетній сфері, адже це
практично «влада гаманця», тобто той
орган влади, який розпоряджається
фінансами, є господарем у країні.
Конституція (статті 95–98) детально і
конкретно визначає повноваження
Верховної Ради у цій важливій сфері
життєдіяльності. Фундаментальними
є норми, згідно з якими видатки дер'
жави на загальносуспільні потреби,
розмір і цільове спрямування яких
визначаються виключно законом про
Державний бюджет України, а також
про те, що контроль від імені Верхов'
ної Ради України за надходженням
коштів до держбюджету та їх викорис'
танням здійснює Рахункова палата.
На жаль, парламент України практич'
но самоусунувся від здійснення цієї
функції, віддавши «добровільно» цю
функцію виконавчій владі. Між тим у
Верховній Раді залишився інструмент
впливу в бюджетній сфері — шляхом
так званої заборони на здійснення
асигнувань.
Щодо функції представництва
інтересів народу, то вона забезпе'
чується шляхом проведення парла'
ментських дебатів. Відповідно до цьо'
го Верховна Рада України проводить
свої пленарні засідання і голосування
публічно; надаючи громадянам інфор'
мацію, необхідної їм для вироблення
власної думки і позиції на виборах.
Ще один канал інтеграції державного
волеутворення — формування полі'
тичної волі народу за сприянням
політичних партій, завдяки чому гро'
мадяни та їх організації стають суб’єк'
тами політичного процесу. Нарешті,
надзвичайно важливими є права опо'
зиції, яка в умовах демократичного
конституційного ладу виявляє суттє'
вий шанс для зміни влади. Для цього
необхідно домогтися організаційного
закріплення прав опозиції. Але при
цьому принцип більшості повинен за'
лишатися недоторканним.
У цьому, як слушно зазначає
Л. Кривенко, похідність Верховної Ра'
ди України від народу в поєднанні з
домінантним соціальним призначен'
ням, її функцією та представницьким
характером обумовлюють важливість і
об’ємність компетенції парламенту,
що в сукупності визначає провідне
місце Верховної Ради в державному
механізмі [11].
Водночас не можна не помітити, що
у нормативному визначенні консти'
туційно'правового статусу Верховної
Ради відсутнє одне з основних поло'
жень, а саме — характеристика україн'
ського парламенту як єдиного загаль'
нодержавного представницького орга'
ну Українського народу. Адже воно є
усталеним, загальновизнаним у світо'
вій конституційній теорії. Відобра'
ження в нормативному визначенні
Верховної Ради її представницького
характеру (ст. 75 Конституції) — один
із головних шляхів підвищення кон'
ституційно'правового статусу парла'
менту України.
108 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
А. Георгіца
Витоки українського
парламентаризму
Тривалий час у теорії, а тепер і в
практичній діяльності під терміном
«парламентаризм» розуміють систему
організації державної влади, для якої
характерним є визнання провідної або
істотної ролі парламенту [12].
Явище парламентаризму історично
зумовлене наслідком суспільно'політич'
ного розвитку держав, зокрема з періо'
дом історії, який розпочався європей'
ськими революціями XVII–XVIII ст.
Однак, як і будь'яке інше явище дер'
жавно'правового характеру, парла'
ментаризм має свою передісторію, свої
витоки. Деякі автори, зокрема
російський дослідник О. Ковлер, під
історією парламентаризму розуміють
представницькі засади в управлінні.
Тому в професіоналізації функцій уп'
равління, що спостерігається на ран'
ніх стадіях людської цивілізації, цей
автор вбачає витоки парламентаризму,
а саме — у зборах сородичів [13]. Інші
автори пов’язують передісторію пар'
ламентаризму із виборним політич'
ним представництвом через відповідні
органи (ще в VI ст. до н. е. в Афінах
обирався колегіальний орган — рада
400 (була), згодом — рада 500). О. Ми'
роненко вказує, що першовитоки
української державності з’явилися на
території сучасної України ще за
скіфських часів (VII ст. до н. е. —
ІІІ ст. н. е.), у період виникнення у
Північному Причорномор’ї рабовлас'
ницької монархії [14]. Іноді пе'
редісторію парламентаризму пов’язу'
ють із певними історичними формами
безпосередньої демократії. До таких
форм, зокрема, належить віче часів
Київської Русі.
З огляду на ці міркування, більш
аргументованою, на нашу думку, є по'
зиція В. Шаповала, який стверджує,
що на вітчизняних теренах практика
виборного представництва через
відповідні інституції склалася рані'
ше — за часів існування Запорізької
Січі й Гетьманщини (XVII–XVIII ст.).
Виборний характер мали і деякі з
тодішніх військових рад. Особливо
виділялися Генеральна військова рада
і рада старшин. Певний вплив на роз'
виток українського парламентаризму
мав досвід діяльності депутатів з ук'
раїнських земель у парламентських
установах Австрії, Австро'Угорщини
та Російської імперії.
Початок історії парламентаризму в
Україні необхідно пов’язувати з націо'
нальним державотворенням, з утво'
ренням під час національно'визволь'
них змагань 1917–1920 рр. інституцій
представницького характеру, які
здійснювали державно'владні функ'
ції. Найвідомішою з них була Україн'
ська Центральна Рада.
За радянських часів парламента'
ризм сприймався на рівні доктрини не'
гативно. Державний режим у колиш'
ньому СРСР, відповідно й в Україні,
був партократичним: реальна влада в
державі належала на кожному рівні
верхівці апарату комуністичної партії.
Проте і за тих умов у скарбницю ста'
новлення вітчизняного парламента'
ризму було привнесено чимало нового,
зокрема були втілені, хоча й формаль'
но деякою мірою, концепції «дзеркаль'
ного представництва» різних про'
шарків населення у Верховній Раді
УРСР, персональної відповідальності
депутатів за їх діяльність у представ'
ницькому органі народу тощо.
Новий етап розвитку парламента'
ризму в Україні розпочався з віднов'
ленням державної незалежності
(1991 р.). На цьому етапі відбувся пе'
рехід від номінального до реального
парламентаризму.
Загострення політичного проти%
стояння всередині парламенту, що
109• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА: ПОНЯТТЯ, ПРАВОВА ПРИРОДА, МІСЦЕ І РОЛЬ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ…
призвело до зниження ефективності
роботи Верховної Ради України, зокре%
ма її законодавчої діяльності. Можливі
заходи щодо підвищення ролі й автори%
тету вітчизняного парламенту —
Верховної Ради України.
У цьому разі немає однозначної
відповіді. Мабуть, потрібно врахувати
нашарування безлічі факторів об’єк'
тивного й суб’єктивного характеру,
зовнішніх і внутрішніх тенденцій у
розвитку всіх політичних інститутів, і
насамперед парламентів, на межі ХХ і
ХХІ ст. Зупинимося лише на окремих
моментах. Виокремимо блок соціаль'
но'економічних, політичних та ідео'
логічних факторів, які в умовах пере'
ходу України до нового способу ор'
ганізації життєдіяльності в державі, не
могли не вплинути на ситуацію,
пов’язану з діяльністю політичних
інституцій, заснованих на нових демо'
кратичних засадах. Ця проблема
аналізується, дискутується, перебуває
у полі зору теоретичної думки і
політичної практики.
Доцільно, на нашу думку, звернути
увагу на деякі аспекти міжнародного і
національного характеру, які набули в
наш час особливої гостроти. Насампе'
ред йдеться про досягнення критич'
них меж довіри населення до існую'
чих інститутів управління суспіль'
ством. Згідно з проведеними гро'
мадськими (соціологічними) опиту'
ваннями в різні часи, рівень довіри до
парламентів у дев’яти західноєвро'
пейських державах знизився до 10 % у
1981 р. й до 6 % у 1990 р. У процесі
проведення опитувань серед населен'
ня 16 західних країн всередині 90'х
років рівень довіри коливався від 2 до
8 %, і лише в п’яти державах він був
вище 10 % (Австрія — 10 %, ФРН —
12 %, Ірландія — 12 %, Люксембург —
17 %, Данія — 19 %) [15]. Аналогічна
тенденція спостерігається і в США, де
згідно з опитуваннями 1997 р. лише
11 % відчували довіру до Конгресу
(проти 42 % у 1966 р.). У 60'х роках
2/3 американців висловлювали незго'
ду з тезою про те, що «більшість обра'
них посадових осіб не рахується з тим,
що думають люди. У 1998 р. ті ж дві
третини погоджувалися з таким твер'
дженням» [16, 48–49].
Як зазначає відомий французький
політолог М. Доган, незадоволення те'
перішнім станом демократії та її інсти'
тутами свідчить про зростання незадо'
волення неадекватністю норм і прин'
ципів демократії, про зростання очіку'
вань і вимог мас, особливо середніх
верств. А це означає, що імпульси до
розширення демократії, підвищення її
«якості» та ефективності вже не мо'
жуть знехтуватися тими, кому реально
належать важелі політичної влади.
У цьому контексті, на нашу думку,
однією з найбільш цікавих концепту'
альних побудов, спрямованих на по'
глиблення і розширення демократії,
яка отримала широке поширення за
останні роки у Західному світі, є кон'
цепція «суспільства співучасті» (stake%
holder society), яку найбільш докладно і
ґрунтовно висловлює й аналізує бри'
танський політолог У. Хаттон. Особ'
ливістю цієї концепції є те, що вона не
обмежується лише сферою політики, а
поширюється на інші аспекти і напря'
ми суспільної активності, в тому числі
його найважливішого економічного
осередку — корпорацію. На рівні
суспільства в цілому концепція «співу'
часті» спрямована на залучення основ'
них організацій, рухів і груп, які
становлять інфраструктуру громадян'
ського суспільства, в управлінський
процес [16, 49]. У такому аспекті вона
багато в чому збігається з концепцією
«багатоскладової демократії», як вона
сформульована у відомій праці
А. Лейпхарта [17]. Однак і на цьому
110 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
А. Георгіца
рівні вона передбачає залучення до
процесу демократичної дії не лише
політичних, а й економічних факторів,
і насамперед інститути, які завдають
основні параметри промислової та
фінансової політики. Крім розширен'
ня кола учасників демократичного
процесу, така взаємодія покликана об'
межити надмірну владу фінансової
олігархії та забезпечити більш ефек'
тивну співпрацю фінансів і промисло'
вості в інтересах національної еко'
номіки [16].
У сфері соціальної політики і «со'
ціальної держави» концепція суспіль'
ства співучасті перегукується з ідеями
«суспільства загальної включеності»,
що розвивається сучасною соціал'де'
мократією [18].
Актуальність викладених вище
підходів та ідей багато в чому пояс'
нюється тим, що стимульований до
недавнього часу суспільний розвиток
на шляху «демократії власників» і
процеси глобалізації сприяли і сприя'
ють, поглибленню соціальної нерів'
ності та розриву в рівні доходів. У ре'
зультаті значно зросла частка людей,
які через низький дохід і спосіб життя
не відчувають себе органічною части'
ною суспільства. Як зазначається в
політологічній літературі, загальний
рівень життя і доходів, які помітно
зросли, ще більш посилює відчуття
ізоляції та відчуження, котрі можуть
бути подолані тільки цілеспрямова'
ною соціальною стратегією. З другого
боку, варто звернути увагу на ще один
феномен, пов’язаний із однобічним
упором на «демократію власників» і
глобалізацією, а саме факт зростаючої
«виключеності» зі суспільства значної
частини найбільш заможних людей,
які не відчувають себе органічною час'
тиною національно'державних утво'
рень. Цей сегмент еліти будь'якими
засобами намагається уникнути по'
датків і тим самим збільшує глибокий
розрив у доходах і способі життя гро'
мадян [16, 50].
Природно, що таке подвійне відчу'
ження «знизу» і «зверху» примушує
до пошуків нових типів суспільного
розвитку. У Швеції та Великій Бри'
танії соціал'демократія активно
розробляє і запроваджує концепцію
соціального партнерства та еконо'
мічної демократії (залучення широко'
го кола акціонерів компаній до прий'
няття рішень, до запровадження інно'
вацій, гуртків якості, рух у національ'
ному масштабі в Швеції у справі
укладення колективних договорів то'
що) [19]. Перетворення компанії —
цієї корпоративної структури — на
одну з ключових ланок «нової демо'
кратії» роблять цю концепцію оригі'
нальним внеском і в теорію, і в практи'
ку демократії та демократизації.
Зрозуміло, що викладені орієнтири
суспільного розвитку на сучасному
етапі мають бути враховані вітчизня'
ною правознавчою наукою і, безумов'
но, конституційно'правовою наукою
при визначенні пріоритетних напря'
мів конституційного будівництва.
Щодо внутрішніх факторів, які не'
гативно позначилися на розвиткові
сучасного парламентаризму в Україні.
Їх чимало, але на нашу думку, най'
більш істотними є такі. По'перше,
вкрай незадовільна підготовка гро'
мадської думки до сприйняття нових
владних інститутів. Замість копіткої
роз’яснювальної роботи серед грома'
дян про зміст діяльності вищих ор'
ганів державної влади в умовах їх
орієнтації на сучасні демократичні
цінності, між посадовими особами, які
їх представляли, розпочалася «тоталь'
на війна» за домінування у механізмі
державного владування. По'друге,
відсутність у політичної еліти України
конституційного патріотизму, тобто
111• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА: ПОНЯТТЯ, ПРАВОВА ПРИРОДА, МІСЦЕ І РОЛЬ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ…
любові, поваги до Основного Закону
держави. Як наслідок — вибіркове ви'
конання конституційних приписів, не'
повага до законів, «посягання» на
повноваження інших органів влади,
«хаос» у внутрішній політиці тощо.
По'третє, неповага до волі Україн'
ського народу, яка виявляється у не'
хтування Верховною Радою резуль'
татів всеукраїнського референдуму
2000 р., а також у небажанні Прези'
дента України реалізувати право наро'
ду на референдум (ініціативи так і
залишилися нерозглянутими). По'
четверте, брутальне порушення Вер'
ховною Радою України ч. 3 ст. 5
Конституції України, що виявилося у
прийнятті нею Закону України «Про
внесення змін до Конституції Украї'
ни» від 8 грудня 2004 р. № 2222'ІV. За'
кладені в цьому норми практично роз'
почали процес зміни форми держав'
ного правління в Україні. Цим самим
парламент незаконно узурпував ви'
ключне право народу на зміну консти'
туційного ладу. По'п’яте, несвоєчасне
включення до організаційної структу'
ри Верховної Ради інституції «коалі'
ція депутатських фракцій», що фак'
тично призвело до зміни державного
режиму в умовах сучасної України —
переходу від парламентаризму до сис'
теми «партійного правління». По'шо'
сте, неодноразові спроби скасування
депутатської недоторканності, що на
практиці виглядає як розправа з
політичними противниками. По'сьо'
ме, перехід на пропорційні вибори на
всіх рівнях представницької демо'
кратії, в результаті чого в умовах
України з’явилося явище «партійного
босізму», тобто диктат лідерів партій.
По'восьме, прогалини в конститу'
ційному регулюванні системи меха'
нізму державного владування. Най'
більш істотними з обов’язкових еле'
ментів взаємодії вищих органів дер'
жавної влади в умовах організації дер'
жавної влади на основі принципу
поділу влади при напівпрезидентській
формі правління є відсутність консти'
туційного положення про біцефаль'
ність виконавчої влади (президент і
уряд), а також фактичне відсторонен'
ня глави держави від реальної проце'
дури призначення суддів (у Франції
та Польщі, наприклад, Президент очо'
лює структури типу Вищої ради юс'
тиції України). По'дев’яте, відсутність
у лідерів політичних сил бажання й
уміння досягнення компромісу при
вирішенні найважливіших державних
справ, адже в умовах дії принципу
поділу влади — це єдиний метод до'
сягнення позитивних та ефективних
результатів в управлінні.
Врахування вказаних факторів
сприятиме підвищенню ролі й автори'
тету Верховної Ради України, отже,
поліпшенню її законодавчої діяль'
ності.
Стосовно імплементації рішень все%
українського референдуму від 16 квіт%
ня 2000 р. Відповідно до ч. 1 ст. 45 За'
кону України «Про всеукраїнський та
місцеві референдуми» від 3 липня
1991 р. (із наступними змінами),
«зміни або скасування законів, інших
рішень, прийнятих референдумом,
проводяться також референдумом».
Згідно зі ст. 9 цього Закону, «новий
всеукраїнський референдум з питань,
що раніше виносилися на референдум,
може бути проведений не раніше, як
через 5 років… від дня проведення по'
переднього референдуму». Отже, в
умовах політичної ситуації, що скла'
лася в Україні, необхідно провести
новий всеукраїнський референдум з
означених питань. Але попередньо не'
обхідно прийняти новий Закон Украї'
ни «Про всеукраїнський та місцеві ре'
ферендуми в Україні», в якому чітко
слід визначити обов’язковість рішень,
112 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
А. Георгіца
прийнятих у такий спосіб для держав'
них органів і посадових осіб, а також їх
відповідальність за введення в дію
рішень, прийнятих референдумом.
У цьому має знайти відображення
конституційна норма про те, що «ніхто
не може узурпувати державну владу»
(ст. 5 Основного Закону України).
Питання про те, якою має бути
структура парламенту, вважається
найбільш суперечливим у науці кон'
ституційного права. Для теорії і прак'
тики українського конституціоналіз'
му воно набуває особливого значення
з урахуванням новизни цієї проблема'
тики. Це питання становить акаде'
мічний інтерес для вчених, які працю'
ють у галузі конституційного права,
політиків, широких верств населення
України.
У монографічній літературі [20]
слушно вказується на те, що вирішен'
ня цього питання у кожній державі є
результатом політичного вибору. Вод'
ночас цей вибір не є випадковим яви'
щем, а залежить від сплетіння і враху'
вання різних факторів: умовами іс'
торії та традиціями країни, особливос'
тями конституційного ладу, розмірами
території, соціально'економічними і
політичними обставинами та деякими
іншими спонукальними мотивами.
Як відомо, історично склалась і
тривалий час була домінуючою двопа'
латна структура парламенту. Ця систе'
ма виникла довільно в Англії в сере'
дині ХІV ст., коли Парламент поділив'
ся на Палату лордів і Палату громад.
Завдяки зусиллям публіцистів і
політиків, починаючи з ХVІІІ ст., на'
явність двох палат стала вважатися
необхідним елементом представниць'
кого правління. Спочатку ця структу'
ра була запроваджена в США. Консти'
туція 1787 р. утворила Конгрес, який
складався з двох палат: Палати пред'
ставників, що репрезентувала всю
націю, і Сенату, який представляв
штати. Сенат, на думку «батьків» кон'
ституції, був заснований не лише як
орган федерального представництва, а
й замислювався як орган, здатний усу'
нути «свавілля» законодавчої влади і
водночас встановити «рівновагу» між
законодавчою владою і владою вико'
навчою. Зміцненню двопалатної сис'
теми сприяв також і конституційний
досвід Великої французької революції
кінця ХVІІІ ст. Утворений відповідно
до Конституції 1793 р. однопалатний
Національний конвент у свідомості
французів уособлювався з диктатурою
якобінців, а тому вже через два роки
(1795 р.) законодавча влада була дору'
чена двом палатам: Раді п’ятисот і Раді
старійшин. Їхні функції різко відріз'
нялися. Рада п’ятисот володіла пра'
вом законодавчої ініціативи, в той час
як обговорення і прийняття законо'
проектів складало прерогативу Ради
старійшин. Усі наступні французькі
парламенти завжди утворювалися у
складі двох палат. У ХІХ ст. певну
роль у поширенні цієї системи відігра'
ли погляди Ш. Монтеск’є, який вва'
жав, що у будь'якій конституційній
монархії законодавча влада мала бути
доручена двом роздільно'працюючим
зборам: зборам представників народу і
«зборам знатних вельмож». Практич'
но до першої половини ХХ ст. двопа'
латна система існувала майже повсюд'
но і винятком були тільки балканські
держави (Греція, Болгарія, Сербія та
ін.), деякі латиноамериканські держа'
ви (Гондурас, Коста'Рика, Панама та
ін.). При цьому під двопалатною сис'
темою малась на увазі така організація
законодавчої влади, за якої остаточне
ухвалення тексту закону здійснюється
шляхом узгодження непорозумінь між
двома самостійними колегіальними
установами, — першою і другою, або
верхньою і нижньою палатами. Саме
113• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА: ПОНЯТТЯ, ПРАВОВА ПРИРОДА, МІСЦЕ І РОЛЬ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ…
рівноправність обох палат і необхід'
ність узгодження між ними для видан'
ня усіх без винятку законів, — такі
найбільш суттєві моменти в розумінні
двопалатної системи, — так, зокрема,
розумів цю проблему В. Гессен [21].
Сьогодні трохи більше ніж у поло'
вини держав світу діють двопалатні
парламенти (Австрія, Бразилія, ФРН,
США та ін.), у 80'ти державах — одно'
палатні (Данія, Греція, Єгипет, КНР,
Португалія, Фінляндія, Угорщина,
Нова Зеландія та ін.). У наукових
дослідженнях зарубіжних і вітчизня'
них авторів прийнято вважати, що
двопалатна система має природну ба'
зу тільки у федеративних державах, де
одна палата виникає як орган, що ре'
презентує націю в цілому, а друга —
складається з представників територій
або існує як аристократичний пережи'
ток (Велика Британія). Так, двопа'
латні системи утворені в таких феде'
ративних державах, як Австралія,
Австрія, Аргентина, Бельгія, Бразилія,
Венесуела, Індія, Канада, Малайзія,
Мексика, Нигерія, Пакистан, Росія,
США, ФРН, Швейцарія. Проте у
п’яти державах (Канарські острови,
Об’єднані Арабські Емірати, Папуа —
Нова Гвінея, Танзанія, Ефіопія) феде'
ративний устрій не привів до утворен'
ня двопалатної системи. Отже, полі'
тичний вибір цих п’яти держав свід'
чить про те, що двопалатна система не
є обов’язковим елементом парламенту.
Більше того, за нашими підрахунками,
майже 50 унітарних державах віддали
перевагу двопалатній системі.
У сучасній теорії та державно'пра'
вовій практиці на користь двопалатної
структури парламенту висуваються,
зокрема, такі аргументи: 1) другі пала'
ти є органами територіального (регіо'
нального) представництва (Болівія,
Іспанія, Італія, Колумбія, Франція та
ін.); 2) друга палата утворюється на за'
садах представництва інтересів місцево'
го управління та самоврядування (на'
приклад, Палата провінції Республіки
Хорватія). До цих аргументів відомі за'
рубіжні державознавці М. Амеллер і
М. Прело висувають ще кілька під'
став, доказів для обґрунтування необ'
хідності існування такої структури:
а) прагнення до більш стійкої рівнова'
ги сил між виконавчою і законодав'
чою владою, за якої ніяк не обмежена
влада однієї палати стримується дру'
гою палатою, яка формується на іншій
основі; б) бажання примусити парла'
ментську машину працювати більш
ефективно завдяки наявності так зва'
ної «контрольної палати», до обов’яз'
ків якої входить здійснення ретельної
перевірки іноді постійно прийнятих
ухвал першої палати; в) єдина палата
репрезентує народ однобічно. Для роз'
виненої нації необхідно кілька видів
представництва, щоб точно передати
всі її складні та різноманітні погляди і
сподівання. Крім названих можна на'
звати й інші тези. Насамперед, друга
(верхня) палата є важливим чинни'
ком в умовах розпуску нижньої пала'
ти. Нарешті, друга палата є своє'
рідним «відділом кадрів» держави,
оскільки через неї має здійснюватися
відбір кандидатур на найважливіші
державні посади в країні. З цих мірку'
вань, а також з урахуванням позитив'
ного зарубіжного досвіду перехід до
двопалатної структури парламенту
України є бажаним.
Щодо запровадження парламент%
ської (парламентарної) форми дер%
жавного правління в Україні. Зазначи'
мо, що у вітчизняній науковій та
навчальній літературі [22] під час роз'
гляду форм правління завжди надава'
лося і надається особливе значення
порядку заміщення поста (посади)
глави держави. У зарубіжній і консти'
туційно'правовій літературі, а також у
114 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
А. Георгіца
підручнику з конституційного права
зарубіжних країн, підготовленому
професором В. Шаповалом [23], цьо'
му критерію цілком слушно не на'
дається вирішального значення. Най'
важливішими вважаються взаємо'
відносини Парламенту, Уряду і глави
держави, без підкреслювання способу
заміщення останнього. Нині можна
виділити форми правління, що існу'
ють у конституційному законодавстві
понад двох століть, так званих типових
(або класичних) форм, і форми, котрі
з’явилися порівняно нещодавно і які
поєднують різні елементи класичних
форм. Останні їх називають нетипови'
ми, однак отримують все більшого роз'
повсюдження. Використовуються різні
елементи з існуючих, вже апробованих,
із відомими позитивними якостями і
недоліками, для формування органів
центральної влади та їх взаємовідно'
син, підбираються інститути та елемен'
ти, які є найбільш сприятливими для
політичних сил, які прийшли до влади
(наприклад, «коаліція депутатських
фракцій» — в Україні). Різнорідні еле'
менти різних форм правління отриму'
ють закріплення в конституційному
матеріалі (наприклад, ст. 83 чинної
Конституції України).
Однією з класичних форм прав'
ління є парламентарна (парламент'
ська) республіка. Розпізнавальними
ознаками цієї форми правління є утво'
рення Уряду на парламентській основі
(найчастіше політичними партіями,
що володіють більшістю місць у пар'
ламенті (нижній палаті), і політична
відповідальність Уряду перед Парла'
ментом (точніше — палатою). Фор'
мально Уряд призначається Прези'
дентом, але його вибір не є вільним:
він пов’язаний розстановкою політич'
них сил у Парламенті (палаті). Тільки
в умовах багатопартійного складу
Парламенту позиція глави держави є
більш вільною; у нього є можливість
вибрати Прем’єр'міністра будь'кого з
лідерів Парламенту з розрахунком, що
останній сформує Уряд, який корис'
тується підтримкою більшості в Пар'
ламенті. Кандидатура голови уряду, а
іноді й кандидатура всіх членів Уряду
повинні отримати схвалення Парла'
менту (нижньої палати), тобто Уряд
повинен отримати вотум довіри, інак'
ше кажучи отримати згоду Парламен'
ту на проведення політики, яку пропо'
нує і має намір здійснити Уряд. У та'
кий спосіб Уряд керує країною, тобто
в результаті згоди представницької
влади. Якщо виникають розбіжності
між цими двома владами, то Уряд
може бути повалений. Є можливим
розпуск Парламенту актом Президен'
та за пропозицією Уряду. Якщо Парла'
мент не згодний з політикою Уряду,
цей спір повинен вирішити виборчий
корпус. Отже, виконавча влада в пар'
ламентарній республіці перебуває в
руках Уряду. Спираючись на парла'
ментську більшість, він керує держа'
вою. Користуючись своїм становищем
(головним чином через механізм
партійної дисципліни), Уряд може
справляти суттєвий вплив на діяль'
ність Парламенту — на законодавство,
контрольні й судові повноваження.
Суттєвою обставиною в діяльності як
Парламенту, так і Уряду в республіці
такого типу є існування партійної сис'
теми. За умов багатопартійного парла'
менту Уряд як орган може повніше ре'
алізувати свої повноваження. При
двопартійній системі (або при дво'
партійних блоках, які утворюють два
полюси в Парламенті) може статися
підміна Парламенту Урядом. Лідери
політичних партій більшості, що
сформували Уряд, будуть контролю'
вати діяльність Парламенту. В парла'
ментарних державах мандат члена
парламенту може бути суміщеним із
115• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА: ПОНЯТТЯ, ПРАВОВА ПРИРОДА, МІСЦЕ І РОЛЬ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ…
членством в Уряді щодо Президента,
то він посідає скромне місце в системі
державних органів: хоча формально
наділений значними повноваження'
ми, але акти, які він підписує, вимага'
ють контрасигнування відповідного
міністра або Прем’єр'міністра. Як пра'
вило, він виконує представницькі
функції, уособлює єдність нації, у кри'
зових ситуаціях його роль зростає.
Водночас повновладдя Парламенту в
парламентарній республіці може при'
звести до зосередження всієї влади в
його руках, тобто до можливості ста'
новлення так званого правління
зборів (правління парламенту).
При парламентарній республіці
можливі два державних режими — пар'
ламентарний (наприклад, в Естонії) і
міністеріальний (наприклад, у ФРН).
Чисто парламентарних республік у
світі небагато. До них належать ФРН,
Італія, Угорщина, Індія, Сербія, Чорно'
горія, Чехія, Естонія та ін.
Парламентарні форми правління
(як монархії, так і республіки) існують,
за загальним правилом, у високорозви'
нених державах, де перехід від аграр'
ного ладу до постіндустріального су'
проводжувався переважно не докорін'
ним ламанням попередніх інститутів
влади, а поступовим їх перетворенням
і пристосуванням до нових умов (на'
приклад, Велика Британія, Японія,
Нідерланди, Швеція, Канада, Авст'
ралія та ін.). Тут спостерігається розви'
нений частковий поділ влади за умов
визнання принципу верховенства пар'
ламенту над виконавчою владою,
демократичний політичний режим, ус'
талена партійна система. Отже, якщо
керуватися цими критеріями, запрова'
дження в Україні парламентарної фор'
ми правління на сьогодні є недоціль'
ним, да й неможливим.
Видається, що прагнення частини
політичної еліти України до парламен'
тарної форми правління, яка, з точки
зору світогляду, сформувалась ще за
радянських часів, пов’язаний із підхо'
дом у радянській науці державного
права і, відповідно до якого, з точки
зору робітничого класу, найкращою
визнавалась парламентська форма
правління, поскільки вона дозволяла
партії цього класу найбільшою мірою
впливати на Уряд.
Щодо юридичного закріплення в
чинній Конституції України форми
правління — напівпрезидентській — то
в її основі на час прийняття Консти'
туції бралися до уваги глибинні при'
чини — правові традиції, особливий
історичний розвиток, своєрідні внут'
рішні особливості й потреби. Безумов'
не значення мала і розстановка полі'
тичних сил у країні і в Парламенті.
У результаті зіткнення різних думок і
досягнення певних компромісів була
закріплена в Основному Законі кон'
кретна форма правління, яка хоча і ма'
ла унікальний набір індивідуальних
рис, усе ж тяжіла до напівпрезидентсь'
кої форми правління. На нашу думку,
прорахунком творців Конституції було
неврахування такої класичної ознаки
цієї форми правління, якою є фіксація
біцефальності виконавчої влади. Цим
самим були розведені по різні боки ба'
рикади влади Президент і Уряд.
Виникає запитання: яка ж форма
правління є кращою? Однозначної
відповіді немає. Кожна форма прав'
ління має як позитивні риси, так і не'
доліки. Мабуть, для кожної держави
має бути властивою певна власна мо'
дель. На жаль, в Україні під впливом
різних факторів і, насамперед, суб’єк'
тивного характеру, політична еліта за'
вчасно почала «експериментувати» у
найбільш вразливій сфері — держав'
ному механізмі. Якою має бути форма
правління в Україні? Тепер на це запи'
тання мають дати відповідь виборці.
116 • ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
А. Георгіца
ВИКОРИСТАНІ МАТЕРІАЛИ
1. Michel de Villiers, Armel le Divellec. Dictionnaire du droit constitutional. — 6 edition. — Paris, 2007. —
P. 236–237.
2. Оксфордская иллюстрированная энциклопедия : в 9 т. — М., 2000. — Т. 7. Народы и культуры /
пер. с англ. — С. 90.
3. Толковый словарь живого великорусского языка. — М., 1981. — Т. 1. — С. 589.
4. Монтескье Ш. О духе законов // Избр. произв. — М., 1955. — С. 290.
5. Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Энциклопедический словарь. Общество и государство. Правители и
полководцы. Народы и страны. — М., 2004. — С. 326.
6. Юридична енциклопедія : в 6 т. / редкол.: Ю. С. Шемшученко (гол. редкол.) та ін. — К., 1999. —
Т. 2. — С. 500.
7. Прело Марсель. Конституционное право Франции / пер. с фр. — М., 1957.
8. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть : учеб. для вузов. —
4/е изд. — М., 2005. — С. 512–513.
9. Чиркин В. Е. Законодательная власть. — М., 2008. — С. 6.
10. Тихомиров Ю. А. Управления на основе права. — М., 2007. — С. 395.
11. Кривенко Л. Т. Верховна Рада України. — К., 1997. — С. 20.
12. Шаповал В. М. Парламентаризм / Юридична енциклопедія. — К., 2002. — Т. 4. — С. 435;
Георгіца А. З. Конституційне право зарубіжних країн : підруч. — Чернівці, 2001. — С. 309.
13. Ковлер А. И. Очерки по истории парламентаризма / Парламенты мира : сб. — М., 1991. —
С. 580–584.
14. Український парламентаризм : минуле і сучасне / за ред. Ю. С. Шемшученка. — К., 1999. —
С. 32–33.
15. Доган М. Падение традиционных ценностей в Западной Европе : религия, государство — нация,
власть / Международная экономика и международные отношения. — 1999. — № 12. — С. 44–45.
16. Политические институты на рубеже тысячелетий / изд. 3/е, стереотип. — Дубна, 2009.
17. Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. — М., 1997.
18. Международная экономика и международные отношения. — 2000. — № 6. — С. 27–34.
19. Перегудов С. Тони Блер. — М., 1999; Георгіца А. З. До питання про Швецьку модель демократії :
політико/правовий аспект / Наук. вісник Чернів. ун/ту. Сер. Правознавство : зб. наук. пр. —
Чернівці, 1996. — Вип. 4/5.
20. Амеллер М. Парламенты / пер. с англ. — М., 1967. — С. 31; Парламентаризм в России и Герма/
нии : история и современность. — М., 2006. — С. 199–200; Современное буржуазное государст/
венное право. Критические очерки. — М., 1987. — Кн. 2. Основные институты. — С. 243–251;
Чиркин В. Е. Законодательная власть. — М., 2008. — С. 192–245; Георгіца А. З. Сучасний парла/
ментаризм : проблеми теорії та практики. — Чернівці, 1998. — С. 264–311.
21. Гессен В. М. Основы конституционного права. — 2/е изд. — Петроград, 1918. — С. 365.
22. Конституційне право України / за ред. В. Ф. Погорілка. — К., 1999. — С. 163–164.
23. Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. Академічний курс : підруч. — К., 2008. —
С. 11–113.
117• ПРАВО УКРАЇНИ • 2009 • № 11 • ISSN 0132�1331 •
ВИСНОВКИ ДО АКТУАЛЬНОЇ ТЕМИ
Висновки до актуальної теми
1. Єдиним законодавчим органом, органом законодавчої влади в Україні
є парламент. Парламент уособлює «державну владу». Функціональне
призначення парламенту – приймати закони.
Законодавчу діяльність в Україні, паралельно парламенту, також
здійснює народ, адже відповідно до Конституції влада народу – є джере%
лом державної влади, яку він здійснює або безпосередньо, або через органи
державної влади та органи місцевого самоврядування шляхом свого
волевиявлення (через вибори, референдуми та інші форми безпосередньої
демократії).
2. На сьогодні для діяльності українського парламенту характерним є:
низька ефективність, неорганізованість, втрата професійного рівня,
знецінення депутатського мандата, відсутність зв’язку між народним де%
путатом і виборцем і, як наслідок, гальмування розв’язання політичних,
економічних і соціальних проблем.
3. Відображення в нормативному визначенні Верховної Ради її пред%
ставницького характеру (ст. 75 Конституції України) — один із головних
шляхів підвищення конституційно%правового статусу парламенту Украї%
ни. Адже сучасному нормативному визначенню конституційно%правового
статусу Верховної Ради бракує визначення останньої як єдиного загально%
державного представницького органу Українського народу, — усталеного
та загальновизнаного положення світової конституційної теорії.
4. Сучасні теоретичні погляди щодо визначення більш раціональної
моделі конструкції парламентаризму здебільше схиляються до його дво%
палатної структури. До переконливо%аргументуючих факторів прибічни%
ки вказаної конструкції відносять, перш за все, результати квітневого
референдуму 2000 р., а також представницьку функцію другої палати
територіальних (регіональних) органів та, насамперед, утворення зазна%
ченої палати на засадах представництва інтересів місцевого управління
та самоврядування.
|